Révision des codes d’éthique municipaux : un levier pour une meilleure gouvernance!
D’ici le 1er mai 2026, toutes les municipalités du Québec devront réviser leurs codes d’éthique et de déontologie. Il s’agit d’une occasion pour appliquer les conclusions d’un audit récent de la Commission municipale1, qui rappelle que la conformité ne suffit pas : un code doit être clair, compris et adapté aux réalités locales.
Par Me Dave Tremblay, conseiller stratégique et adjoint exécutif au directeur, Direction des enquêtes et des poursuites en intégrité municipale et Me Kim Rivard, avocate, Direction des enquêtes et des poursuites en intégrité municipale
Aujourd’hui, les règles d’intégrité publique ne doivent pas être perçues comme de simples formalités ou comme des freins à l’action, mais comme des repères essentiels pour assurer une saine gestion. Ces règles doivent être au cœur de l’action municipale et vues comme des balises qui visent à guider et à protéger la municipalité.
La Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale prévoit un contenu minimal obligatoire pour un code. Il doit notamment inclure les interdictions suivantes :
- Adopter un comportement irrespectueux ou vexatoire envers les membres du conseil, les fonctionnaires ou les citoyennes et citoyens;
- Porter atteinte à l’honneur ou à la dignité de la fonction;
- Favoriser ses intérêts personnels ou, de façon abusive, ceux d’autrui ;
- Utiliser sa fonction pour influencer une décision à des fins personnelles;
- Solliciter ou recevoir un avantage en échange d’une prise de position;
- Accepter un don ou avantage pouvant compromettre son indépendance ou son intégrité;
- Utiliser les ressources municipales à des fins personnelles ou non professionnelles;
- Utiliser ou divulguer des renseignements non publics pour favoriser ses intérêts ou ceux d’autrui.
Or, au-delà des règles minimales, un code doit être adapté aux besoins, aux réalités et aux objectifs de chaque municipalité.
Ainsi, si une municipalité constate ou craint des comportements d’ingérence de membres du conseil dans des tâches administratives, il peut être pertinent d’ajouter une disposition spécifique. Par exemple :
Un membre du conseil ne peut pas intervenir dans la gestion quotidienne de la Municipalité ni donner des directives aux employés, sauf lorsqu’une décision est prise en séance publique du conseil. Dans ce cas, c’est la direction générale qui transmet et applique les directives auprès des employés.
En matière de conflit d’intérêts, la jurisprudence de la Division juridictionnelle de la CMQ considère l’intérêt d’un proche (conjoint, enfants, frère, sœur, etc.) comme celui d’un tiers. Dans ce contexte, il faut démontrer que le geste du membre du conseil a un caractère abusif, c’est-à-dire qu’il vise à « procurer un avantage à une personne d’une façon répréhensible2 ».
Dans la mesure où une municipalité souhaite empêcher l’implication des membres du conseil dans des questions qui concernent leurs proches, ce critère augmente significativement le fardeau de preuve et risque de ne pas permettre la mise en œuvre de l’interdiction souhaitée.
Pour pallier cette difficulté, une municipalité peut notamment définir le terme proche et ajuster sa règle en matière de conflit d’intérêts. Par exemple, et comme cela était la tendance avant le mandat électoral 2021-2025, un code pourrait contenir les dispositions suivantes :
Dans le présent code, les termes suivants signifient :
« proches » : toute personne entretenant une relation privilégiée avec la personne concernée, notamment sa conjointe ou son conjoint, ses enfants, ses ascendantes et ascendants ou ses frères et sœurs.
[…]
Il est interdit à tout membre du conseil d’agir, de tenter d’agir ou d’omettre d’agir de façon à favoriser, dans l’exercice de ses fonctions, ses intérêts personnels, les intérêts de ses proches ou, d’une manière abusive, ceux de toute autre personne.
Ce genre de dispositions est conforme aux dispositions du Code d’éthique et de déontologie des membres de l’Assemblée nationale3. Cependant, la notion de proche est remplacée par « famille proche » qui inclut seulement un conjoint et un enfant à charge.
De plus, toujours en matière de conflit d’intérêts, un code peut interdire spécifiquement aux membres du conseil de se placer dans une situation réelle, potentielle ou apparente de conflit d’intérêts.
Également, si une municipalité souhaite mieux protéger les renseignements confidentiels qu’elle détient, elle peut retirer la notion d’avantage de la règle déontologique de base. Selon la Division juridictionnelle de la Commission municipale du Québec, le libellé actuel de l’interdiction obligatoire exige la preuve que le renseignement a réellement été utilisé ou communiqué, et ce, pour s’avantager. Une règle moins restrictive pourrait se lire ainsi :
Il est interdit à tout membre du conseil d’utiliser, de communiquer ou de tenter d’utiliser ou de communiquer, des renseignements obtenus dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions et qui ne sont généralement pas à la disposition du public.
En matière de respect et de civilité, une municipalité peut préciser la règle minimale prévue par la loi. Plus les objectifs du code seront formulés clairement, plus ils seront pris en compte par les tribunaux lorsqu’il faudra concilier respect et liberté d’expression, qui demeure essentielle à la vie démocratique municipale4. Voici des exemples de règles tirées de certains codes en vigueur au Québec :
Tout membre du conseil doit s’engager dans un dialogue franc et honnête avec les autres membres du conseil afin d’en arriver à une décision éclairée.
Tout membre du conseil doit respecter le décorum lors d’une séance publique ou privée du conseil municipal. Notamment, le membre du conseil doit respecter les directives du président de l’assemblée.
Tout membre du conseil doit faire preuve de professionnalisme, de courtoisie et d’objectivité et adopter une attitude de retenue.
Enfin, compte tenu de l’omniprésence des réseaux sociaux, il peut être pertinent d’y intégrer des règles spécifiques.
Pour conclure, la révision des codes n’est pas qu’une obligation légale : c’est une occasion de renforcer la culture d’intégrité au sein d’une municipalité. Un code bien conçu, adapté aux enjeux locaux et rédigé en termes simples devient un outil concret pour prévenir les dérives, guider les décisions et soutenir une saine gouvernance.
À l’approche de l’échéance du 1er mai 2026, chaque municipalité gagne à revoir ses pratiques, préciser ses attentes et à se doter de règles qui protègent l’organisation, les membres du conseil et la confiance du public.
Références
1. https://www.cmq.gouv.qc.ca/fr/verification-municipale/rapports-publies/codes-d-ethique-et-de-deontologie.
2. Lemay (Re), 2016 CanLII 65978 (QC CMNQ).
3. Code d’éthique et de déontologie des membres de l’Assemblée nationale, RLRQ, c. C-23.1.
4. Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12.
À la suite des modifications apportées à l'immeuble, par exemple, une construction, un agrandissement ou un changement de propriétaire, la municipalité expédie un avis de modification du rôle au propriétaire ou à l'occupant inscrit au rôle d'évaluation. La municipalité informe ainsi le propriétaire ou l'occupant des changements qu'elle a apportés au rôle. On pourra notamment lire sur l'avis le nom du nouveau propriétaire ou la nouvelle valeur de l'immeuble à la suite d'une construction.
Le ministre de la Justice tient le Registre des commissaires à l’assermentation, dans lequel figure le nom des personnes qu’il a désignées pour faire prêter serment. Vous pouvez consulter le registre des commissaires à l'assermentation à l'adresse suivante : assermentation.justice.gouv.qc.ca
Services Québec offre le service d’assermentation dans plusieurs de ses bureaux. Pour plus d’information, vous pouvez consulter le site gouv.qc.ca/portail/quebec/servicesquebec
Il est obligatoire de vous faire assermenter, sinon votre demande sera incomplète.
La seule personne qui peut demander l’exemption des taxes municipales est celle qui paie les taxes directement à la municipalité.
Le compte de taxes de la municipalité doit être au nom de votre organisme. Si le compte de taxes est au nom d’une autre personne, vous ne pouvez pas demander d’exemption de taxes.
Activité ponctuelle qui permet de prévenir, d’identifier et parfois de corriger les situations de dépassement ou de mauvaise utilisation des ressources financières. Ce contrôle est appliqué principalement au moment de l’autorisation de la dépense et au moment de l’autorisation du paiement.
Crédits déterminés en soustrayant de l’ensemble des crédits votés les dépenses payées et à payer de même que les dépenses engagées.
Est la date de délivrance de vos lettres patentes ou de votre acte constitutif. Cette information se trouve généralement sur la page titre ou la dernière page de vos premières lettres patentes ou de votre premier acte constitutif.
Procédure judiciaire utilisée par la Direction du contentieux et des enquêtes de la Commission, le Procureur général du Québec, la municipalité ou un citoyen pour saisir un juge de la Cour supérieure d’une demande visant à faire déclarer un élu municipal incapable provisoirement d’exercer toute fonction liée à sa charge.
Le formulaire doit être signé par un dirigeant de l'organisme.
Seul un dirigeant de l’organisme peut faire la déclaration sous serment prévue au formulaire.
On entend par dirigeant, un membre du conseil d'administration ou une personne occupant une fonction telle que : président, vice-président, secrétaire, trésorier, directeur ou directeur général.
L'immeuble est composé du terrain et des bâtiments qui s'y trouvent. Les personnes habilitées à faire prêter serment sont :
• Les commissaires à l'assermentation
• Les greffiers d'une cour de justice et leur adjoint
• Les avocats et les notaires
• Les maires, les greffiers ou les secrétaires-trésoriers de toutes les municipalités, mais uniquement dans les limites de leur municipalité
• Le secrétaire général, les secrétaires généraux adjoints et les secrétaires adjoints de l'Assemblée nationale
• Les juges de paix
Si vous recevez un compte de votre propriétaire, vous ne pouvez pas demander l’exemption. Ce compte n’est pas un vrai compte de taxes envoyé par la municipalité.
C’est souvent une condition du bail commercial que vous avez signé. La Commission ne peut pas vous exempter d’une condition prévue dans votre bail.
Un immeuble dont le propriétaire est l’État, le gouvernement du Canada, une institution religieuse, une municipalité, une commission scolaire, un collège, une université, un hôpital, un CLSC ou un autre établissement public est automatiquement exempté du paiement des taxes par la Loi sur la fiscalité municipale (article 204 de la LFM). Cependant si cet immeuble est occupé par un OBNL, l'immeuble redevient imposable et il est inscrit au nom de l’OBNL au rôle d’évaluation foncière de la municipalité. L'OBNL doit payer les taxes directement à la municipalité, comme s’il était propriétaire de l’immeuble. L’OBNL doit inscrire la date de son dernier bail. S’il n’y a pas de bail, l’OBNL doit inscrire la date où il a emménagé dans l’immeuble.
Vous devez être un organisme à but non lucratif (OBNL) pour demander une exemption de taxes à la Commission. L’OBNL est créé en application d’une loi. Il a sa propre existence en tant qu’organisme. Un individu ne peut pas demander d’exemption de taxes à la Commission.
Les statuts constitutifs (lettres patentes ou autres) prouvent que l’OBNL a son existence propre. Ils prouvent aussi le but non lucratif. L’OBNL ne doit pas permettre aux membres de faire des profits (remise en argent, ristourne, avantage financier, gain en capital, etc.).
Le NEQ (numéro d’enregistrement au Registre des entreprises prouve que l’OBNL existe présentement. Un OBNL dont l'immatriculation est radiée au Registre des entreprises du Québec ne peut pas demander d'exemption de taxes.
Vous pouvez consulter gratuitement le Registre des entreprises du Québec pour vérifier l’existence de l’OBNL et la loi qui a permis sa création.
Une personne habile à voter est une personne majeure, de citoyenneté canadienne, qui n'est pas en curatelle, qui n'est pas frappée d'aucune incapacité de voter et qui remplit une des deux conditions suivantes :
- Est domiciliée sur le territoire de la municipalité depuis au moins six mois
ou
- Est depuis au moins 12 mois propriétaire d'un immeuble ou l'occupant d'un établissement d'entreprise situé sur le territoire de la municipalité
Un organisme à but non lucratif qui est titulaire d'un droit de propriété. Le propriétaire possède un document (généralement un acte de vente) qui constate la propriété de l'immeuble.
Ces documents prouvent que l’organisme est constitué en personne morale à but non lucratif. Les statuts constitutifs sont différents selon la loi qui régit l’organisme :
Les organismes à but non lucratif sont souvent constitués par lettres patentes sous la Partie III de la Loi sur les compagnies du Québec ou par certificat sous la Loi canadienne sur les organismes à but non lucratif.
Les coopératives sont constituées par des statuts de coopérative en vertu de la Loi sur les coopératives.
D'autres organismes sont constitués en vertu d'une loi privée, par exemple les Chevaliers de Colomb et la Société Saint-Vincent-de-Paul. Ces organismes ont un certificat attestant leur constitution.
Documents égarés ou détruits
Vous pouvez généralement en obtenir un exemplaire en vous adressant à l'autorité qui vous les a délivrés. Il s'agit dans la plupart des cas du Registre des entreprises du Québec.
Activité en continu qui permet d’être vigilant quant à l'utilisation des crédits disponibles. Cette activité est réalisée durant tout le cycle budgétaire et s'appuie sur l’existence de mécanismes d’analyse et de reddition de comptes.
Taxe imposée par une municipalité aux établissements d’entreprise. Le compte de taxes envoyé par un propriétaire au locataire qui doit assumer les taxes municipales en raison d’un bail commercial n’est pas une taxe d’affaires.
Taxes imposées par une municipalité à la personne au nom de qui l’unité d’évaluation est inscrite au rôle d’évaluation foncière.
Les taxes foncières et la taxe d’affaires sont des taxes municipales.