Concilier besoins locaux et cadre juridique
La Direction des enquêtes et des poursuites en intégrité municipale de la Commission municipale du Québec a récemment mis en lumière une pratique consistant à accorder des enveloppes discrétionnaires aux membres du conseil afin de répondre à des besoins locaux1. Bien qu’intéressante, cette pratique soulève des enjeux et s’écarte du cadre juridique applicable.
Par Me Laurie Beaulieu, avocate, Direction des enquêtes et des poursuites en intégrité municipale et Me Caroline Roberge, avocate, Direction des enquêtes et des poursuites en intégrité muncipale
Résumé de la pratique
Depuis 2014, la Ville de Gatineau budgétait annuellement une somme d’environ 350 000 $ vouée au soutien aux organismes locaux et à la réalisation d’aménagements de quartier. En fin d’année, les sommes budgétées non dépensées étaient reportées dans un budget accumulé auquel s’ajoutaient également les crédits annuels derecherche et de soutien non utilisés, alloués selon la Loi sur le traitement des élus municipaux. En 2025, le budget ainsi accumulé pour l’ensemble des membres du conseil totalisait 2 200 000 $2.
Selon le mécanisme mis en place, les demandes de soutien étaient soumises par les organismes au membre du conseil de leur district, qui décidait alors de l’opportunité de les accorder ou non. Lorsque la demande était acceptée, elle était transmise aux services du greffe et des finances pour validation et paiement. Jusqu’en février 2025, les greffiers pouvaient autoriser le paiement des aides inférieures à 5 000 $, mais cette responsabilité a depuis été transférée au comité exécutif.
Quant aux aménagements de quartier, lorsqu’ils touchaient un immeuble appartenant à la Ville, ils étaient réalisés de manière ponctuelle afin de répondre aux demandes formulées par le membre du conseil du district concerné. Cela permettait de faire cheminer les demandes d’aménagement différemment et plus rapidement que celles prévues dans les planifications des différents services de la Ville.
Enjeux constatés
Il importe de rappeler que les municipalités ne possèdent que les pouvoirs délégués par le législateur provincial et qu’elles ne possèdent pas de compétences ou de pouvoirs inhérents3. Ainsi, pour déterminer la légalité de l’action municipale, il faut nécessairement la rattacher à une disposition législative l’autorisant. Il ne suffit pas de s’assurer qu’il n’existe pas de disposition interdisant l’action4.
Étant appelé à administrer le bien d’autrui, le conseil municipal est initialement le seul à être investi des pouvoirs de dépenser et de contracter au nom d’une municipalité et la loi prévoit d’importantes obligations visant à assurer une gestion saine et transparente des deniers publics5. Le conseil peut néanmoins déléguer par règlement à des fonctionnaires le pouvoir d’autoriser des dépenses selon les modalités prévues à la loi6. Ce pouvoir ne peut toutefois pas être délégué à un membre du conseil.
En raison de sa proximité avec les citoyens et les citoyennes de son district, le membre du conseil est appelé à faire valoir leurs intérêts et ainsi jouer un rôle de porte-voix. Il peut également transmettre leurs demandes et doléances à l’administration et les informer de l’état de cette administration7. Il joue ainsi un rôle de représentation essentiel pour la démocratie municipale.
Malgré ce rôle crucial, en dehors de celui-ci et des pouvoirs collégiaux exercés lors des séances du conseil, un membre du conseil n’a individuellement aucun pouvoir lui permettant de prendre des décisions ou d’engager les deniers publics. La notion d’enveloppe discrétionnaire n’existe pas au palier municipal, contrairement aux budgets discrétionnaires alloués aux ministres et député(e)s provinciaux8. Par conséquent, les membres du conseil ne disposent d’aucun pouvoir individuel pour octroyer des subventions ou décider d’un aménagement dans leur district.
Bien qu’il s’agisse d’objectifs louables, lorsqu’un membre du conseil s’engage envers un organisme à ce qu’une subvention lui soit accordée, il peut se trouver dans une situation délicate advenant que le paiement soit finalement refusé. Puis, en décidant de certains aménagements de quartier, le membre du conseil se trouve à exercer des rôles et responsabilités qui appartiennent à l’administration, au comité exécutif ou au conseil municipal, puisqu’il est question de la planification des travaux municipaux, ce qui pose des difficultés quant à leur coordination et leur priorisation.
Solutions proposées
Il est recommandé aux municipalités de valoriser le travail des membres du conseil en développant des moyens leur permettant de faire valoir les priorités locales. Ce mécanisme peut inclure une manière adéquate de communiquer des demandes à l’administration municipale, au comité exécutif ou au conseil municipal. Puis, un processus périodique de reddition de comptes des demandes effectuées peut s’avérer essentiel au bon fonctionnement du mécanisme. Les municipalités sont également invitées à créer des programmes d’aide financière dédiés aux organismes locaux et à créer des réserves financières suffisantes pour répondre aux besoins municipaux, dont aux besoins locaux.
Conclusion
Sans remettre en cause la volonté des membres du conseil de soutenir leur communauté et d’accomplir leur rôle fondamental de représentation, des solutions peuvent permettre de valoriser leur implication en exprimant les priorités locales par la mise en place de pratiques conformes au cadre juridique applicable, et cohérentes avec une gestion saine et transparente des fonds publics
Article paru dans le numéro de septembre 2025 du Quroum, le magazine de la Fédération québécoise des munucipalités (FQM).
Références
1. Conclusions et recommandations à la suite d’une divulgation d’actes répréhensibles à l’égard de la Ville de Gatineau, juin 2025.
2. Aucune disposition législative n’autorise une ville à accumuler ou réserver des deniers publics autrement qu’en ayant recours aux mécanismes de fonds réservés et de réserve financière. Voir Loi sur les cités et villes, RLRQ, c. C-19, ciaprès « LCV », art. 569.2 et ss, Code municipal du Québec, RLRQ, c. C-27.1, ci-après « CM », art. 1091.1 et ss.
3. Catalyst Paper Corp. c.Corporation of the District of North Cowichan, [2012] 1. R.C.S. 5, par. 11.
4. Jean HÉTU, Yvon DUPLESSIS et Lise VÉZINA, Droit municipal : Principes généraux et contentieux, « les sources du droit municipal », édition en ligne, section 0.3.
5. LCV, art. 477.1; CM, art. 961. Une loi particulière ou une charte peut également permettre au comité exécutif d’autoriser une dépense dans les limites prévues.
6. LCV, art. 477.2 CM, art. 961.1.
7. Prud’homme c.Prud’homme, 2002 CSC 85, par. 42.
8. COMMISSAIRE À L’ÉTHIQUE ET LA DÉONTOLOGIE, « AIDE FINANCIÈRE DISCRÉTIONNAIRE, Députés et membres du Conseil exécutif » – Lignes directrices, novembre 2021, en ligne - https://www.ced-qc.ca/fr/document/1989.
À la suite des modifications apportées à l'immeuble, par exemple, une construction, un agrandissement ou un changement de propriétaire, la municipalité expédie un avis de modification du rôle au propriétaire ou à l'occupant inscrit au rôle d'évaluation. La municipalité informe ainsi le propriétaire ou l'occupant des changements qu'elle a apportés au rôle. On pourra notamment lire sur l'avis le nom du nouveau propriétaire ou la nouvelle valeur de l'immeuble à la suite d'une construction.
Le ministre de la Justice tient le Registre des commissaires à l’assermentation, dans lequel figure le nom des personnes qu’il a désignées pour faire prêter serment. Vous pouvez consulter le registre des commissaires à l'assermentation à l'adresse suivante : assermentation.justice.gouv.qc.ca
Services Québec offre le service d’assermentation dans plusieurs de ses bureaux. Pour plus d’information, vous pouvez consulter le site gouv.qc.ca/portail/quebec/servicesquebec
Il est obligatoire de vous faire assermenter, sinon votre demande sera incomplète.
La seule personne qui peut demander l’exemption des taxes municipales est celle qui paie les taxes directement à la municipalité.
Le compte de taxes de la municipalité doit être au nom de votre organisme. Si le compte de taxes est au nom d’une autre personne, vous ne pouvez pas demander d’exemption de taxes.
Activité ponctuelle qui permet de prévenir, d’identifier et parfois de corriger les situations de dépassement ou de mauvaise utilisation des ressources financières. Ce contrôle est appliqué principalement au moment de l’autorisation de la dépense et au moment de l’autorisation du paiement.
Crédits déterminés en soustrayant de l’ensemble des crédits votés les dépenses payées et à payer de même que les dépenses engagées.
Est la date de délivrance de vos lettres patentes ou de votre acte constitutif. Cette information se trouve généralement sur la page titre ou la dernière page de vos premières lettres patentes ou de votre premier acte constitutif.
Procédure judiciaire utilisée par la Direction du contentieux et des enquêtes de la Commission, le Procureur général du Québec, la municipalité ou un citoyen pour saisir un juge de la Cour supérieure d’une demande visant à faire déclarer un élu municipal incapable provisoirement d’exercer toute fonction liée à sa charge.
Le formulaire doit être signé par un dirigeant de l'organisme.
Seul un dirigeant de l’organisme peut faire la déclaration sous serment prévue au formulaire.
On entend par dirigeant, un membre du conseil d'administration ou une personne occupant une fonction telle que : président, vice-président, secrétaire, trésorier, directeur ou directeur général.
L'immeuble est composé du terrain et des bâtiments qui s'y trouvent. Les personnes habilitées à faire prêter serment sont :
• Les commissaires à l'assermentation
• Les greffiers d'une cour de justice et leur adjoint
• Les avocats et les notaires
• Les maires, les greffiers ou les secrétaires-trésoriers de toutes les municipalités, mais uniquement dans les limites de leur municipalité
• Le secrétaire général, les secrétaires généraux adjoints et les secrétaires adjoints de l'Assemblée nationale
• Les juges de paix
Si vous recevez un compte de votre propriétaire, vous ne pouvez pas demander l’exemption. Ce compte n’est pas un vrai compte de taxes envoyé par la municipalité.
C’est souvent une condition du bail commercial que vous avez signé. La Commission ne peut pas vous exempter d’une condition prévue dans votre bail.
Un immeuble dont le propriétaire est l’État, le gouvernement du Canada, une institution religieuse, une municipalité, une commission scolaire, un collège, une université, un hôpital, un CLSC ou un autre établissement public est automatiquement exempté du paiement des taxes par la Loi sur la fiscalité municipale (article 204 de la LFM). Cependant si cet immeuble est occupé par un OBNL, l'immeuble redevient imposable et il est inscrit au nom de l’OBNL au rôle d’évaluation foncière de la municipalité. L'OBNL doit payer les taxes directement à la municipalité, comme s’il était propriétaire de l’immeuble. L’OBNL doit inscrire la date de son dernier bail. S’il n’y a pas de bail, l’OBNL doit inscrire la date où il a emménagé dans l’immeuble.
Vous devez être un organisme à but non lucratif (OBNL) pour demander une exemption de taxes à la Commission. L’OBNL est créé en application d’une loi. Il a sa propre existence en tant qu’organisme. Un individu ne peut pas demander d’exemption de taxes à la Commission.
Les statuts constitutifs (lettres patentes ou autres) prouvent que l’OBNL a son existence propre. Ils prouvent aussi le but non lucratif. L’OBNL ne doit pas permettre aux membres de faire des profits (remise en argent, ristourne, avantage financier, gain en capital, etc.).
Le NEQ (numéro d’enregistrement au Registre des entreprises prouve que l’OBNL existe présentement. Un OBNL dont l'immatriculation est radiée au Registre des entreprises du Québec ne peut pas demander d'exemption de taxes.
Vous pouvez consulter gratuitement le Registre des entreprises du Québec pour vérifier l’existence de l’OBNL et la loi qui a permis sa création.
Une personne habile à voter est une personne majeure, de citoyenneté canadienne, qui n'est pas en curatelle, qui n'est pas frappée d'aucune incapacité de voter et qui remplit une des deux conditions suivantes :
- Est domiciliée sur le territoire de la municipalité depuis au moins six mois
ou
- Est depuis au moins 12 mois propriétaire d'un immeuble ou l'occupant d'un établissement d'entreprise situé sur le territoire de la municipalité
Un organisme à but non lucratif qui est titulaire d'un droit de propriété. Le propriétaire possède un document (généralement un acte de vente) qui constate la propriété de l'immeuble.
Ces documents prouvent que l’organisme est constitué en personne morale à but non lucratif. Les statuts constitutifs sont différents selon la loi qui régit l’organisme :
Les organismes à but non lucratif sont souvent constitués par lettres patentes sous la Partie III de la Loi sur les compagnies du Québec ou par certificat sous la Loi canadienne sur les organismes à but non lucratif.
Les coopératives sont constituées par des statuts de coopérative en vertu de la Loi sur les coopératives.
D'autres organismes sont constitués en vertu d'une loi privée, par exemple les Chevaliers de Colomb et la Société Saint-Vincent-de-Paul. Ces organismes ont un certificat attestant leur constitution.
Documents égarés ou détruits
Vous pouvez généralement en obtenir un exemplaire en vous adressant à l'autorité qui vous les a délivrés. Il s'agit dans la plupart des cas du Registre des entreprises du Québec.
Activité en continu qui permet d’être vigilant quant à l'utilisation des crédits disponibles. Cette activité est réalisée durant tout le cycle budgétaire et s'appuie sur l’existence de mécanismes d’analyse et de reddition de comptes.
Taxe imposée par une municipalité aux établissements d’entreprise. Le compte de taxes envoyé par un propriétaire au locataire qui doit assumer les taxes municipales en raison d’un bail commercial n’est pas une taxe d’affaires.
Taxes imposées par une municipalité à la personne au nom de qui l’unité d’évaluation est inscrite au rôle d’évaluation foncière.
Les taxes foncières et la taxe d’affaires sont des taxes municipales.