La conformité du processus réglementaire
Auteure : Mme Vicky Lizotte, FCPA auditrice, FCA, vice-présidente à la vérification de la Commission municipale du Québec
En décembre 2020, la Vice-présidence à la vérification de la Commission municipale du Québec (CMQ) publiait un premier rapport d’audit de conformité portant sur le processus encadrant l’adoption des règlements municipaux dans 28 municipalités de 10 000 à 99 999 habitants. Toutefois, ce rapport peut inspirer toutes les municipalités puisque la conformité et la sécurité juridique des règlements municipaux sont des enjeux importants pour l’ensemble de celles-ci.
L'audit de conformité avait pour objectif de s’assurer que le processus suivi pour l’adoption, la publication et l’entrée en vigueur des règlements était conforme à l’encadrement législatif applicable, et ce, pour les règlements sélectionnés dans les 28 municipalités auditées. Nos travaux se sont concentrés sur plusieurs types de règlements, à savoir des règlements de taxation, de tarification, de suivi budgétaire, de gestion contractuelle, de délégation de pouvoir de faire une dépense, de même que sur des règlements sur le traitement des élus et des règlements d’urbanisme.
Dans le cadre des travaux réalisés par la Commission, le processus encadrant l’adoption de près de 200 règlements sélectionnés a été audité afin de s’assurer que celui-ci respecte l’encadrement législatif en vigueur. L’analyse effectuée par l’équipe d’audit de la Vice-présidence à la vérification ne porte que sur les exigences liées au sujet de règlements municipaux et spécifiées dans le cadre législatif ainsi que sur la conformité de la municipalité à ce cadre législatif. Précisons qu’aucun avis juridique n’est contenu dans ce rapport et que les constats énoncés dans ce dernier ne peuvent déterminer la validité ou la légalité d’un règlement, ce que seul un tribunal peut trancher.
POURQUOI UN AUDIT DE CONFORMITÉ SUR LE PROCESSUS ENCADRANT L’ADOPTION DES RÈGLEMENTS?
Le règlement est l’un des moyens pour une municipalité d’exprimer le résultat de ses décisions. Le conseil municipal a ainsi le pouvoir d’adopter des règlements municipaux, lesquels sont des actes normatifs encadrant notamment la gestion administrative ainsi que le processus décisionnel au sein de la municipalité, par le biais de règles et de normes. Ce processus est entouré de plusieurs formalités particulières, qu’il s’agisse de l’adoption ou de la modification d’un règlement. Il se doit d’être équitable et transparent puisque plusieurs décisions risquent d’avoir des répercussions importantes sur le droit des citoyens.
Le processus d’adoption d’un règlement doit être conforme à ce qui est prévu aux dispositions législatives pertinentes. Le non-respect de celles-ci peut fragiliser la stabilité juridique de la réglementation municipale et ouvrir la possibilité à la contestation de cette réglementation devant les tribunaux.
Toute municipalité doit respecter les dispositions législatives établissant les étapes de la procédure d’adoption des règlements et les particularités qui s’y rattachent, le cas échéant. En effet, selon le type de règlement à adopter, les municipalités doivent, dans certaines circonstances, franchir des étapes obligatoires supplémentaires prévues dans la législation. L’équipe d’audit a donc analysé les principales étapes du processus, à savoir l’avis de motion, le dépôt du projet, l’adoption, la publication et l’entrée en vigueur du règlement, en plus de la transmission de certains documents à la ministre des Affaires municipales et de l’Habitation.
À LA SUITE DE L’AUDIT, QUELS SONT LES PRINCIPAUX CONSTATS OBSERVÉS?
Le respect des dispositions législatives encadrant le processus d’adoption des règlements est important afin d’assurer une stabilité juridique de la réglementation municipale. En ce sens, nous ne devrions pas observer de non-conformités à leur égard. Notons que parmi les 28 municipalités auditées, 5 d’entre elles se sont conformées, dans tous les aspects importants, aux exigences encadrant le processus d’adoption des règlements.
- Les actions se rapportant aux étapes spécifiques de l’adoption des règlements et de l’entrée en vigueur de ces derniers ont révélé plusieurs non-conformités, et ce, peu importe le type de règlement analysé;
- Le règlement sur le traitement des élus municipaux et, plus précisément les mentions obligatoires à inclure dans l’avis public prévu avant l’adoption du règlement contiennent des non-conformités;
- Des cas de non-conformité ont été notés pratiquement à chacune des étapes requises dans l’adoption des règlements liés à l’urbanisme, sans toutefois y être présentes de façon généralisée. Ce processus d’adoption est toutefois plus complexe que celui des autres types de règlements;
- Le contrôle interne entourant le processus d’adoption des règlements présente certaines déficiences, ce qui nuit au respect des dispositions législatives par les municipalités.
Dans le cadre des travaux de la Commission municipale, les mécanismes de contrôle interne relatifs au processus d’adoption des règlements ont été examinés dans chacune des municipalités auditées. Bien que la majorité d’entre elles utilise des listes de contrôle afin de suivre le processus d’adoption des règlements, l’équipe d’audit a noté que certaines déficiences dans la conception et le fonctionnement des contrôles en diminuent l’efficacité. Une bonification des contrôles internes favoriserait le respect des exigences législatives.
QUE RETENIR DE L’AUDIT?
Les municipalités adoptent chaque année plusieurs dizaines de règlements. Ces derniers sont d’une grande importance pour les municipalités puisque par ces règlements, les conseils municipaux concrétisent, notamment, leurs orientations. C’est pourquoi il est primordial d’assurer le respect des dispositions législatives relatives au processus d’adoption des règlements, par exemple par la bonification des contrôles internes pertinents.
Finalement, l’audit de conformité permet une amélioration continue du processus quant au respect des exigences gouvernementales spécifiées par les lois, au bénéfice des citoyens.
Consultez le rapport d’audit, l’ensemble des constats formulés et la recommandation faite en vous rendant au lien suivant : www.cmq.gouv.qc.ca/rapports
Article publié dans le QUORUM, le magazine officiel de la Fédération québécoises des municipalités (FQM), en mars 2021
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À la suite des modifications apportées à l'immeuble, par exemple, une construction, un agrandissement ou un changement de propriétaire, la municipalité expédie un avis de modification du rôle au propriétaire ou à l'occupant inscrit au rôle d'évaluation. La municipalité informe ainsi le propriétaire ou l'occupant des changements qu'elle a apportés au rôle. On pourra notamment lire sur l'avis le nom du nouveau propriétaire ou la nouvelle valeur de l'immeuble à la suite d'une construction.
Le ministre de la Justice tient le Registre des commissaires à l’assermentation, dans lequel figure le nom des personnes qu’il a désignées pour faire prêter serment. Vous pouvez consulter le registre des commissaires à l'assermentation à l'adresse suivante : assermentation.justice.gouv.qc.ca
Services Québec offre le service d’assermentation dans plusieurs de ses bureaux. Pour plus d’information, vous pouvez consulter le site gouv.qc.ca/portail/quebec/servicesquebec
Il est obligatoire de vous faire assermenter, sinon votre demande sera incomplète.
La seule personne qui peut demander l’exemption des taxes municipales est celle qui paie les taxes directement à la municipalité.
Le compte de taxes de la municipalité doit être au nom de votre organisme. Si le compte de taxes est au nom d’une autre personne, vous ne pouvez pas demander d’exemption de taxes.
Activité ponctuelle qui permet de prévenir, d’identifier et parfois de corriger les situations de dépassement ou de mauvaise utilisation des ressources financières. Ce contrôle est appliqué principalement au moment de l’autorisation de la dépense et au moment de l’autorisation du paiement.
Crédits déterminés en soustrayant de l’ensemble des crédits votés les dépenses payées et à payer de même que les dépenses engagées.
Est la date de délivrance de vos lettres patentes ou de votre acte constitutif. Cette information se trouve généralement sur la page titre ou la dernière page de vos premières lettres patentes ou de votre premier acte constitutif.
Procédure judiciaire utilisée par la Direction du contentieux et des enquêtes de la Commission, le Procureur général du Québec, la municipalité ou un citoyen pour saisir un juge de la Cour supérieure d’une demande visant à faire déclarer un élu municipal incapable provisoirement d’exercer toute fonction liée à sa charge.
Le formulaire doit être signé par un dirigeant de l'organisme.
Seul un dirigeant de l’organisme peut faire la déclaration sous serment prévue au formulaire.
On entend par dirigeant, un membre du conseil d'administration ou une personne occupant une fonction telle que : président, vice-président, secrétaire, trésorier, directeur ou directeur général.
L'immeuble est composé du terrain et des bâtiments qui s'y trouvent. Les personnes habilitées à faire prêter serment sont :
• Les commissaires à l'assermentation
• Les greffiers d'une cour de justice et leur adjoint
• Les avocats et les notaires
• Les maires, les greffiers ou les secrétaires-trésoriers de toutes les municipalités, mais uniquement dans les limites de leur municipalité
• Le secrétaire général, les secrétaires généraux adjoints et les secrétaires adjoints de l'Assemblée nationale
• Les juges de paix
Si vous recevez un compte de votre propriétaire, vous ne pouvez pas demander l’exemption. Ce compte n’est pas un vrai compte de taxes envoyé par la municipalité.
C’est souvent une condition du bail commercial que vous avez signé. La Commission ne peut pas vous exempter d’une condition prévue dans votre bail.
Un immeuble dont le propriétaire est l’État, le gouvernement du Canada, une institution religieuse, une municipalité, une commission scolaire, un collège, une université, un hôpital, un CLSC ou un autre établissement public est automatiquement exempté du paiement des taxes par la Loi sur la fiscalité municipale (article 204 de la LFM). Cependant si cet immeuble est occupé par un OBNL, l'immeuble redevient imposable et il est inscrit au nom de l’OBNL au rôle d’évaluation foncière de la municipalité. L'OBNL doit payer les taxes directement à la municipalité, comme s’il était propriétaire de l’immeuble. L’OBNL doit inscrire la date de son dernier bail. S’il n’y a pas de bail, l’OBNL doit inscrire la date où il a emménagé dans l’immeuble.
Vous devez être un organisme à but non lucratif (OBNL) pour demander une exemption de taxes à la Commission. L’OBNL est créé en application d’une loi. Il a sa propre existence en tant qu’organisme. Un individu ne peut pas demander d’exemption de taxes à la Commission.
Les statuts constitutifs (lettres patentes ou autres) prouvent que l’OBNL a son existence propre. Ils prouvent aussi le but non lucratif. L’OBNL ne doit pas permettre aux membres de faire des profits (remise en argent, ristourne, avantage financier, gain en capital, etc.).
Le NEQ (numéro d’enregistrement au Registre des entreprises prouve que l’OBNL existe présentement. Un OBNL dont l'immatriculation est radiée au Registre des entreprises du Québec ne peut pas demander d'exemption de taxes.
Vous pouvez consulter gratuitement le Registre des entreprises du Québec pour vérifier l’existence de l’OBNL et la loi qui a permis sa création.
Une personne habile à voter est une personne majeure, de citoyenneté canadienne, qui n'est pas en curatelle, qui n'est pas frappée d'aucune incapacité de voter et qui remplit une des deux conditions suivantes :
- Est domiciliée sur le territoire de la municipalité depuis au moins six mois
ou
- Est depuis au moins 12 mois propriétaire d'un immeuble ou l'occupant d'un établissement d'entreprise situé sur le territoire de la municipalité
Un organisme à but non lucratif qui est titulaire d'un droit de propriété. Le propriétaire possède un document (généralement un acte de vente) qui constate la propriété de l'immeuble.
Ces documents prouvent que l’organisme est constitué en personne morale à but non lucratif. Les statuts constitutifs sont différents selon la loi qui régit l’organisme :
Les organismes à but non lucratif sont souvent constitués par lettres patentes sous la Partie III de la Loi sur les compagnies du Québec ou par certificat sous la Loi canadienne sur les organismes à but non lucratif.
Les coopératives sont constituées par des statuts de coopérative en vertu de la Loi sur les coopératives.
D'autres organismes sont constitués en vertu d'une loi privée, par exemple les Chevaliers de Colomb et la Société Saint-Vincent-de-Paul. Ces organismes ont un certificat attestant leur constitution.
Documents égarés ou détruits
Vous pouvez généralement en obtenir un exemplaire en vous adressant à l'autorité qui vous les a délivrés. Il s'agit dans la plupart des cas du Registre des entreprises du Québec.
Activité en continu qui permet d’être vigilant quant à l'utilisation des crédits disponibles. Cette activité est réalisée durant tout le cycle budgétaire et s'appuie sur l’existence de mécanismes d’analyse et de reddition de comptes.
Taxe imposée par une municipalité aux établissements d’entreprise. Le compte de taxes envoyé par un propriétaire au locataire qui doit assumer les taxes municipales en raison d’un bail commercial n’est pas une taxe d’affaires.
Taxes imposées par une municipalité à la personne au nom de qui l’unité d’évaluation est inscrite au rôle d’évaluation foncière.
Les taxes foncières et la taxe d’affaires sont des taxes municipales.