La médiation : mode de règlement essentiel dans les litiges entre municipalités
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Auteur : Me Denis Michaud, juge administratif et vice-président, Affaires municipales de la Commission municipale du Québec
Des conflits surviennent régulièrement entre les municipalités ou les organismes municipaux qui partagent des services, des infrastructures et des équipements ou qui ont des obligations en commun : ententes intermunicipales, fourniture de l’eau, tarification du service d’entraide en matière d’incendie, gestion partagée d’une voie de circulation, travaux utiles à plusieurs municipalités, etc.
C’est alors que des négociations pour régler le différend sont entreprises. Quand les pourparlers échouent, il existe une autre possibilité à l’arbitrage ou à une poursuite devant les tribunaux : la médiation.
Cette option est d’autant plus intéressante qu’elle fait partie des solutions encouragées par le législateur québécois : l’article 1 du Code de procédure civile prévoit que « [l]es parties doivent considérer le recours aux modes privés de prévention et de règlement de leur différend avant de s’adresser aux tribunaux ». Ces modes ont pour but d’éviter des coûts judiciaires parfois considérables et des délais qui paraissent souvent interminables pour l’obtention d’un jugement définitif.
La médiation est le mode de prévention et de règlement des litiges le plus connu. Ce moyen est mis gratuitement à la disposition des municipalités par la Commission municipale du Québec. Habituellement, la médiation de la Commission n’est possible que si les municipalités y consentent; elle ne peut leur être imposée. Une exception demeure néanmoins : lorsque le différend porte sur le renouvellement d’une entente intermunicipale conclue conformément au Code municipal du Québec ou à la Loi sur les cités et villes, le ministre des Affaires municipales peut contraindre les parties à la médiation par la Commission municipale du Québec selon la procédure prévue dans la Loi sur la Commission municipale[1].
Y a-t-il des avantages à la médiation?
- Il s’agit d’une procédure simple : les parties font une demande commune par résolution.
- Pour aider les parties à dénouer une impasse, la Commission peut donner son avis et faire des recommandations. Ce faisant, le médiateur de la Commission sert de guide aux parties et agit avec impartialité.
- Les échanges sont confidentiels et ne peuvent être révélés par la suite ou être mis en preuve dans le cadre d’une procédure en arbitrage ou devant les tribunaux. D’ailleurs, une entente de confidentialité est soumise aux participants pour signature dans le but que la règle soit bien comprise. La confidentialité des échanges permet aux parties de discuter librement et de faire valoir leurs arguments et leurs propositions, et ce, sans crainte de voir l’autre partie en tirer avantage dans le cadre d’une procédure.
- La médiation de la Commission a fait ses preuves[2]. Il s’agit d’un moyen fort efficace, la grande majorité des médiations débouchant sur une entente qui met fin au litige. Les parties sont impliquées directement dans la solution; celle-ci doit être acceptée par les parties et ne peut être imposée.
- La médiation est offerte gratuitement par la Commission et les parties n’ont pas l’obligation d’être représentées par avocat, d’où des économies substantielles. La voie de la confrontation peut s’avérer lourde à supporter financièrement et en énergie, et rien ne garantit que la judiciarisation ne se poursuivra pas devant les instances d’appel après un premier jugement.
- Lorsque les parties ont un recours en arbitrage devant la Commission, elles ne perdent aucun droit pour présenter une demande à la Commission du fait de la médiation, car celle-ci a pour effet de suspendre les délais pour demander l’arbitrage.
La médiation est systématiquement offerte par la Commission lorsqu’une municipalité lui demande d’arbitrer un litige. Il arrive que les circonstances ne le permettent pas en raison de la nature du litige ou des démarches antérieures des parties pour en arriver à une solution négociée[3]. Mais, dans la grande majorité des cas, il est possible de procéder à une médiation. Les parties, rappelons-le, sont libres de participer à une médiation (sauf dans le cas mentionné précédemment où le ministre peut exiger une médiation).
Concrètement, comment se passe la médiation?
Lorsqu’elle procède à une médiation, la Commission convoque d’abord les parties à une rencontre préparatoire. Lors de cette rencontre, le médiateur explique les règles de fonctionnement qu’il entend suivre. Ces règles peuvent varier en fonction du nombre de parties impliquées et de la nature du différend. Le médiateur leur demande de produire un exposé des faits et de clarifier leur position à l’égard du problème à régler. Un calendrier des rencontres est dressé en tenant compte des disponibilités des représentants au dossier.
La Loi sur la Commission municipale prévoit que la médiation prend fin au bout de 30 jours, mais les parties peuvent toujours convenir de poursuivre les discussions au-delà de ce délai. En revanche, lorsque le médiateur constate que son intervention n’est pas utile ou indiquée, compte tenu des circonstances, et lorsqu’il est persuadé qu’il ne pourra arriver à rapprocher les parties pour la conclusion d’une entente, il peut de son propre chef mettre fin à la médiation.
À la fin du processus de médiation, le médiateur produit un rapport qu’il transmet au président de la Commission avec copie de l’entente intervenue, le cas échéant. Le but du rapport n’est pas d’identifier un « coupable » en cas d’échec, mais de bonifier les interventions futures de la Commission.
Les municipalités qui ont des difficultés à régler une mésentente ont tout intérêt à demander la médiation de la Commission. En arriver à une entente sera toujours préférable à une bataille judiciaire, surtout pour préserver de bonnes relations de voisinage.
Article paru dans l'édition de mars 2023 de QUORUM, de la Fédération québécoise des municipalités (FQM).
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1 - Art. 23.1 de la Loi sur la Commission municipale, RLRQ, chapitre C-35.
2 - Six demandes de médiation ont été traitées en 2020-2021 et cinq autres en 2021-2022.
3 - C’est notamment le cas lorsqu’une partie à une entente intermunicipale s’est adressée au ministre pour qu’il y ait conciliation en raison d’un désaccord sur son application en vertu de l’article 622 du Code municipal du Québec ou de l’article 468.53 de la Loi sur les cités et villes. La conciliation est une procédure semblable à la médiation. À moins que les parties demandent une médiation parce qu’elles voient une nouvelle possibilité d’entente négociée, la médiation est inutile lorsque la conciliation a échoué.
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À la suite des modifications apportées à l'immeuble, par exemple, une construction, un agrandissement ou un changement de propriétaire, la municipalité expédie un avis de modification du rôle au propriétaire ou à l'occupant inscrit au rôle d'évaluation. La municipalité informe ainsi le propriétaire ou l'occupant des changements qu'elle a apportés au rôle. On pourra notamment lire sur l'avis le nom du nouveau propriétaire ou la nouvelle valeur de l'immeuble à la suite d'une construction.
Le ministre de la Justice tient le Registre des commissaires à l’assermentation, dans lequel figure le nom des personnes qu’il a désignées pour faire prêter serment. Vous pouvez consulter le registre des commissaires à l'assermentation à l'adresse suivante : assermentation.justice.gouv.qc.ca
Services Québec offre le service d’assermentation dans plusieurs de ses bureaux. Pour plus d’information, vous pouvez consulter le site gouv.qc.ca/portail/quebec/servicesquebec
Il est obligatoire de vous faire assermenter, sinon votre demande sera incomplète.
La seule personne qui peut demander l’exemption des taxes municipales est celle qui paie les taxes directement à la municipalité.
Le compte de taxes de la municipalité doit être au nom de votre organisme. Si le compte de taxes est au nom d’une autre personne, vous ne pouvez pas demander d’exemption de taxes.
Activité ponctuelle qui permet de prévenir, d’identifier et parfois de corriger les situations de dépassement ou de mauvaise utilisation des ressources financières. Ce contrôle est appliqué principalement au moment de l’autorisation de la dépense et au moment de l’autorisation du paiement.
Crédits déterminés en soustrayant de l’ensemble des crédits votés les dépenses payées et à payer de même que les dépenses engagées.
Est la date de délivrance de vos lettres patentes ou de votre acte constitutif. Cette information se trouve généralement sur la page titre ou la dernière page de vos premières lettres patentes ou de votre premier acte constitutif.
Procédure judiciaire utilisée par la Direction du contentieux et des enquêtes de la Commission, le Procureur général du Québec, la municipalité ou un citoyen pour saisir un juge de la Cour supérieure d’une demande visant à faire déclarer un élu municipal incapable provisoirement d’exercer toute fonction liée à sa charge.
Le formulaire doit être signé par un dirigeant de l'organisme.
Seul un dirigeant de l’organisme peut faire la déclaration sous serment prévue au formulaire.
On entend par dirigeant, un membre du conseil d'administration ou une personne occupant une fonction telle que : président, vice-président, secrétaire, trésorier, directeur ou directeur général.
L'immeuble est composé du terrain et des bâtiments qui s'y trouvent. Les personnes habilitées à faire prêter serment sont :
• Les commissaires à l'assermentation
• Les greffiers d'une cour de justice et leur adjoint
• Les avocats et les notaires
• Les maires, les greffiers ou les secrétaires-trésoriers de toutes les municipalités, mais uniquement dans les limites de leur municipalité
• Le secrétaire général, les secrétaires généraux adjoints et les secrétaires adjoints de l'Assemblée nationale
• Les juges de paix
Si vous recevez un compte de votre propriétaire, vous ne pouvez pas demander l’exemption. Ce compte n’est pas un vrai compte de taxes envoyé par la municipalité.
C’est souvent une condition du bail commercial que vous avez signé. La Commission ne peut pas vous exempter d’une condition prévue dans votre bail.
Un immeuble dont le propriétaire est l’État, le gouvernement du Canada, une institution religieuse, une municipalité, une commission scolaire, un collège, une université, un hôpital, un CLSC ou un autre établissement public est automatiquement exempté du paiement des taxes par la Loi sur la fiscalité municipale (article 204 de la LFM). Cependant si cet immeuble est occupé par un OBNL, l'immeuble redevient imposable et il est inscrit au nom de l’OBNL au rôle d’évaluation foncière de la municipalité. L'OBNL doit payer les taxes directement à la municipalité, comme s’il était propriétaire de l’immeuble. L’OBNL doit inscrire la date de son dernier bail. S’il n’y a pas de bail, l’OBNL doit inscrire la date où il a emménagé dans l’immeuble.
Vous devez être un organisme à but non lucratif (OBNL) pour demander une exemption de taxes à la Commission. L’OBNL est créé en application d’une loi. Il a sa propre existence en tant qu’organisme. Un individu ne peut pas demander d’exemption de taxes à la Commission.
Les statuts constitutifs (lettres patentes ou autres) prouvent que l’OBNL a son existence propre. Ils prouvent aussi le but non lucratif. L’OBNL ne doit pas permettre aux membres de faire des profits (remise en argent, ristourne, avantage financier, gain en capital, etc.).
Le NEQ (numéro d’enregistrement au Registre des entreprises prouve que l’OBNL existe présentement. Un OBNL dont l'immatriculation est radiée au Registre des entreprises du Québec ne peut pas demander d'exemption de taxes.
Vous pouvez consulter gratuitement le Registre des entreprises du Québec pour vérifier l’existence de l’OBNL et la loi qui a permis sa création.
Une personne habile à voter est une personne majeure, de citoyenneté canadienne, qui n'est pas en curatelle, qui n'est pas frappée d'aucune incapacité de voter et qui remplit une des deux conditions suivantes :
- Est domiciliée sur le territoire de la municipalité depuis au moins six mois
ou
- Est depuis au moins 12 mois propriétaire d'un immeuble ou l'occupant d'un établissement d'entreprise situé sur le territoire de la municipalité
Un organisme à but non lucratif qui est titulaire d'un droit de propriété. Le propriétaire possède un document (généralement un acte de vente) qui constate la propriété de l'immeuble.
Ces documents prouvent que l’organisme est constitué en personne morale à but non lucratif. Les statuts constitutifs sont différents selon la loi qui régit l’organisme :
Les organismes à but non lucratif sont souvent constitués par lettres patentes sous la Partie III de la Loi sur les compagnies du Québec ou par certificat sous la Loi canadienne sur les organismes à but non lucratif.
Les coopératives sont constituées par des statuts de coopérative en vertu de la Loi sur les coopératives.
D'autres organismes sont constitués en vertu d'une loi privée, par exemple les Chevaliers de Colomb et la Société Saint-Vincent-de-Paul. Ces organismes ont un certificat attestant leur constitution.
Documents égarés ou détruits
Vous pouvez généralement en obtenir un exemplaire en vous adressant à l'autorité qui vous les a délivrés. Il s'agit dans la plupart des cas du Registre des entreprises du Québec.
Activité en continu qui permet d’être vigilant quant à l'utilisation des crédits disponibles. Cette activité est réalisée durant tout le cycle budgétaire et s'appuie sur l’existence de mécanismes d’analyse et de reddition de comptes.
Taxe imposée par une municipalité aux établissements d’entreprise. Le compte de taxes envoyé par un propriétaire au locataire qui doit assumer les taxes municipales en raison d’un bail commercial n’est pas une taxe d’affaires.
Taxes imposées par une municipalité à la personne au nom de qui l’unité d’évaluation est inscrite au rôle d’évaluation foncière.
Les taxes foncières et la taxe d’affaires sont des taxes municipales.