Le conflit d'intérêts n'est pas une maladie incurable
Auteur : Me Thierry Usclat, vice-président à l’éthique et à la déontologie municipale à la Commission municipale du Québec
Dans le cadre de sa chronique régulière sur la gouvernance municipale, la Commission municipale souhaite promouvoir les bonnes pratiques éthiques et débuter cette série avec le conflit d’intérêts qui fait si souvent l’objet de discussions, d’appréhensions et de confusions.
Le but de cette chronique est de vous aider à mieux comprendre, identifier, et prévenir ces situations de conflits d’intérêts. Les conflits d’intérêts seront démystifiés et expliqués au moyen d’exemples tirés de décisions de la Commission. Ces exemples constituent une illustration sans apporter nécessairement une réponse à tous les cas.
Il est souvent difficile de reconnaître une situation de conflit d’intérêts, qu’elle soit réelle, apparente ou potentielle. Le cadre juridique des conflits d’intérêts est complexe et l'on ne peut en dégager une règle universelle qui s’appliquera à toutes les situations. Les situations de conflits d’intérêts sont nombreuses. Citons, par exemple, un élu municipal qui agit ou omet d’agir afin de favoriser ses intérêts ou ceux d’un tiers, un élu qui se prévaut de sa fonction pour influencer une décision en sa faveur ou encore un élu qui sollicite ou accepte un avantage en échange d’une prise de position.
On peut penser également aux intérêts que peut avoir un élu lors de l’adoption d’un règlement de zonage affectant ses terrains, ou à ceux d’un élu qui intervient auprès de l’administration relativement aux conditions de travail d’un de ses enfants ou encore à un conseiller qui veut faire adopter un règlement prohibant les cantines mobiles alors qu’il en exploite une dans le même secteur.
« Le conflit d’intérêts peut se définir comme étant toute situation où l’intérêt personnel d’un membre du conseil municipal ou celui d’une autre personne peut influencer son indépendance de jugement. »
Un conseiller devient inhabile si l’intérêt est à ce point lié à l’exercice d’une fonction publique qu’une personne raisonnable bien informée conclurait que cet intérêt risquerait d’influer sur l’exercice de la fonction en question1. En contrepartie, on n’exige pas que les conseillers municipaux aient dans les dossiers qui leur sont soumis un intérêt personnel qui va au-delà de l’intérêt qu’ils partagent avec d’autres citoyens dans la municipalité.
L’administration de la municipalité s’effectue par un conseil formé d’élus municipaux. Celui-ci délibère et décide sur la base de l’intérêt public et en faveur du bien-être de ses citoyens.2
« L’élu est en situation de conflits d’intérêts lorsqu’il favorise son intérêt ou celui d’un proche, au détriment de celui de la municipalité. »
L’élu en tant que titulaire d’une charge publique doit gouverner dans l'intérêt primordial de la municipalité.3 Au cœur de l’intérêt de la municipalité, il y a l’intérêt des citoyens ainsi que l’intérêt supérieur plus large. Il lui appartient d’en tenir compte dans chacune de ses décisions.4
L’intérêt de l’élu est personnel et distinct, direct ou indirect, pécuniaire ou non. Si le code d’éthique et de déontologie ne définit pas l’intérêt de l’élu, il faut s’en remettre au sens habituel de ces mots. Il faut se référer avant toute chose aux dispositions du code d’éthique et de déontologie d’une municipalité afin de déterminer l’étendue des obligations auxquelles l’élu doit se conformer.
L’intérêt de l’élu doit, avant tout, être qualifié de personnel et être distinct de celui de la collectivité qu’il représente.5 Avoir un intérêt dans une affaire, ce n’est pas agir par simple bienveillance. C’est favoriser son intérêt dans le but égoïste d’obtenir un avantage personnel. L’intérêt personnel : doit être relié à la personne même de l’élu. Le caractère distinct : doit être particulier à l’élu, sans nécessairement être exclusif de celui du public en général.
Un élu ne commet pas de manquement lorsqu’il vote en faveur d’une refonte des règlements d’urbanisme, même si son immeuble est concerné par ce règlement, car il vise également d’autres propriétaires de la municipalité.6
L’intérêt est qualifié de direct lorsqu’il bénéficie à l’élu directement.
Un élu vend à la municipalité un terrain qui lui appartient pour un prix de vente de 300 000 $ alors que ce terrain a une valeur marchande de 100 000 $.
L’intérêt est considéré comme indirect lorsqu’il concerne une personne avec laquelle on entretient des liens privilégiés (les membres de sa famille immédiate, l’intérêt d’une société, compagnie, coopérative ou association avec qui l’élu entretient une relation d’affaires).
MEMBRES DE LA FAMILLE IMMÉDIATE DE L’ÉLU
Ces membres comprennent le conjoint, les enfants et les ascendants. Toutefois, il faut encore se référer aux dispositions du code d’éthique et de déontologie de la municipalité pour comprendre l’étendue de ses obligations.
- Un élu municipal fait l'objet d'une réprimande par la Commission pour avoir participé aux délibérations et voté sur l’acceptation d’un plan pour un projet domiciliaire initié par son père et deux de ses oncles.7
- Un élu vote contre l'embauche d'une personne, afin que la candidature de son épouse soit préférée pour un emploi offert à la bibliothèque de la municipalité.8
- Un élu qui a exécuté des travaux pour le compte de son frère dans le cadre de l’exécution de contrats municipaux a été sanctionné par la Commission municipale, car il avait un intérêt personnel indirect dans ceux-ci. L’élu a été sanctionné pour avoir effectué le déneigement pour le compte de son oncle qui avait un contrat de déneigement avec la municipalité.
L’intérêt d’une société, compagnie, coopérative ou association avec lesquelles l’élu entretient une relation d’affaires est aussi pris en considération en matière de conflit d’intérêts. À titre d’exemple, l’élu, l’actionnaire, l’administrateur ou le directeur d’une entreprise entretient une relation d’affaires avec ceux-ci.
LA RELATION D’AFFAIRES
L’élu qui a un contrat avec une entreprise ayant elle-même un contrat avec un organisme municipal d’habitation (OMH).
Un élu qui est président de l’Office municipal d’habitation et représente la municipalité au conseil d’administration s’est vu suspendre de ses fonctions pour une durée de 30 jours en raison de son intérêt dans un contrat qu’il avait avec l’entrepreneur chargé d’exécuter les travaux pour le compte de l’OMH.9
Dans une prochaine chronique, nous aborderons les différents types de conflits d’intérêts interdits par le code d’éthique et les outils de prévention mis à la disposition des élus municipaux.
Article publié dans le QUORUM, le magazine officiel de la Fédération québécoise des municipalités (FQM), en décembre 2019
Notes de référence
| 1 | Association des résidents du vieux St-Boniface inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170. |
| 2 | Loi sur les cités et villes, RLRQ, c. C-19, art. 47 ; art. 79 C.M ; Jean HÉTU et Yvon DUPLESSIS, Droit municipal. Principes généraux et contentieux, 2e éd., Brossard, Wolthers Kluwer, 2003, feuilles mobiles, à jour au 26 juillet 2017, par. 2.2. |
| 3 | Prud’homme c. Prud’homme [2002] 4 R.C.S. 663; Guide sur les conflits d’intérêts, Commission municipale 2018. |
| 4 | Guide des bonnes pratiques. L’éthique, pilier de la gouvernance municipale et de la confiance du citoyen, Québec, Commission municipale du Québec, 2012, 39p. |
| 5 | Jean HÉTU et Alain R. ROY, en coll. avec Lise VÉZINA, Éthique et gouvernance municipale : Guide de prévention des conflits d’intérêts, 2e éd., Brossard, Publications CCH ltée, 2013, 586 p., p. 41. |
| 6 | Personne visée par l’enquête : Winston Bresee, CMQ, no CMQ-65417. |
| 7 | Personne visée par l’enquête : Marc Laurin, CMQ, no CMQ-64349 (27472-13), 28 juin 2013 |
| 8 | Personne visée par l’enquête : Clarence Savoie, CMQ, no CMQ-64348 (27600-13), 22 août 2013 (rectifiée le 11 septembre 2013). |
| 9 | Personne visée par l’enquête : Bertrand Anglehart, CMQ, no CMQ-65670 (29781-17), 7 juillet 2017. |
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À la suite des modifications apportées à l'immeuble, par exemple, une construction, un agrandissement ou un changement de propriétaire, la municipalité expédie un avis de modification du rôle au propriétaire ou à l'occupant inscrit au rôle d'évaluation. La municipalité informe ainsi le propriétaire ou l'occupant des changements qu'elle a apportés au rôle. On pourra notamment lire sur l'avis le nom du nouveau propriétaire ou la nouvelle valeur de l'immeuble à la suite d'une construction.
Le ministre de la Justice tient le Registre des commissaires à l’assermentation, dans lequel figure le nom des personnes qu’il a désignées pour faire prêter serment. Vous pouvez consulter le registre des commissaires à l'assermentation à l'adresse suivante : assermentation.justice.gouv.qc.ca
Services Québec offre le service d’assermentation dans plusieurs de ses bureaux. Pour plus d’information, vous pouvez consulter le site gouv.qc.ca/portail/quebec/servicesquebec
Il est obligatoire de vous faire assermenter, sinon votre demande sera incomplète.
La seule personne qui peut demander l’exemption des taxes municipales est celle qui paie les taxes directement à la municipalité.
Le compte de taxes de la municipalité doit être au nom de votre organisme. Si le compte de taxes est au nom d’une autre personne, vous ne pouvez pas demander d’exemption de taxes.
Activité ponctuelle qui permet de prévenir, d’identifier et parfois de corriger les situations de dépassement ou de mauvaise utilisation des ressources financières. Ce contrôle est appliqué principalement au moment de l’autorisation de la dépense et au moment de l’autorisation du paiement.
Crédits déterminés en soustrayant de l’ensemble des crédits votés les dépenses payées et à payer de même que les dépenses engagées.
Est la date de délivrance de vos lettres patentes ou de votre acte constitutif. Cette information se trouve généralement sur la page titre ou la dernière page de vos premières lettres patentes ou de votre premier acte constitutif.
Procédure judiciaire utilisée par la Direction du contentieux et des enquêtes de la Commission, le Procureur général du Québec, la municipalité ou un citoyen pour saisir un juge de la Cour supérieure d’une demande visant à faire déclarer un élu municipal incapable provisoirement d’exercer toute fonction liée à sa charge.
Le formulaire doit être signé par un dirigeant de l'organisme.
Seul un dirigeant de l’organisme peut faire la déclaration sous serment prévue au formulaire.
On entend par dirigeant, un membre du conseil d'administration ou une personne occupant une fonction telle que : président, vice-président, secrétaire, trésorier, directeur ou directeur général.
L'immeuble est composé du terrain et des bâtiments qui s'y trouvent. Les personnes habilitées à faire prêter serment sont :
• Les commissaires à l'assermentation
• Les greffiers d'une cour de justice et leur adjoint
• Les avocats et les notaires
• Les maires, les greffiers ou les secrétaires-trésoriers de toutes les municipalités, mais uniquement dans les limites de leur municipalité
• Le secrétaire général, les secrétaires généraux adjoints et les secrétaires adjoints de l'Assemblée nationale
• Les juges de paix
Si vous recevez un compte de votre propriétaire, vous ne pouvez pas demander l’exemption. Ce compte n’est pas un vrai compte de taxes envoyé par la municipalité.
C’est souvent une condition du bail commercial que vous avez signé. La Commission ne peut pas vous exempter d’une condition prévue dans votre bail.
Un immeuble dont le propriétaire est l’État, le gouvernement du Canada, une institution religieuse, une municipalité, une commission scolaire, un collège, une université, un hôpital, un CLSC ou un autre établissement public est automatiquement exempté du paiement des taxes par la Loi sur la fiscalité municipale (article 204 de la LFM). Cependant si cet immeuble est occupé par un OBNL, l'immeuble redevient imposable et il est inscrit au nom de l’OBNL au rôle d’évaluation foncière de la municipalité. L'OBNL doit payer les taxes directement à la municipalité, comme s’il était propriétaire de l’immeuble. L’OBNL doit inscrire la date de son dernier bail. S’il n’y a pas de bail, l’OBNL doit inscrire la date où il a emménagé dans l’immeuble.
Vous devez être un organisme à but non lucratif (OBNL) pour demander une exemption de taxes à la Commission. L’OBNL est créé en application d’une loi. Il a sa propre existence en tant qu’organisme. Un individu ne peut pas demander d’exemption de taxes à la Commission.
Les statuts constitutifs (lettres patentes ou autres) prouvent que l’OBNL a son existence propre. Ils prouvent aussi le but non lucratif. L’OBNL ne doit pas permettre aux membres de faire des profits (remise en argent, ristourne, avantage financier, gain en capital, etc.).
Le NEQ (numéro d’enregistrement au Registre des entreprises prouve que l’OBNL existe présentement. Un OBNL dont l'immatriculation est radiée au Registre des entreprises du Québec ne peut pas demander d'exemption de taxes.
Vous pouvez consulter gratuitement le Registre des entreprises du Québec pour vérifier l’existence de l’OBNL et la loi qui a permis sa création.
Une personne habile à voter est une personne majeure, de citoyenneté canadienne, qui n'est pas en curatelle, qui n'est pas frappée d'aucune incapacité de voter et qui remplit une des deux conditions suivantes :
- Est domiciliée sur le territoire de la municipalité depuis au moins six mois
ou
- Est depuis au moins 12 mois propriétaire d'un immeuble ou l'occupant d'un établissement d'entreprise situé sur le territoire de la municipalité
Un organisme à but non lucratif qui est titulaire d'un droit de propriété. Le propriétaire possède un document (généralement un acte de vente) qui constate la propriété de l'immeuble.
Ces documents prouvent que l’organisme est constitué en personne morale à but non lucratif. Les statuts constitutifs sont différents selon la loi qui régit l’organisme :
Les organismes à but non lucratif sont souvent constitués par lettres patentes sous la Partie III de la Loi sur les compagnies du Québec ou par certificat sous la Loi canadienne sur les organismes à but non lucratif.
Les coopératives sont constituées par des statuts de coopérative en vertu de la Loi sur les coopératives.
D'autres organismes sont constitués en vertu d'une loi privée, par exemple les Chevaliers de Colomb et la Société Saint-Vincent-de-Paul. Ces organismes ont un certificat attestant leur constitution.
Documents égarés ou détruits
Vous pouvez généralement en obtenir un exemplaire en vous adressant à l'autorité qui vous les a délivrés. Il s'agit dans la plupart des cas du Registre des entreprises du Québec.
Activité en continu qui permet d’être vigilant quant à l'utilisation des crédits disponibles. Cette activité est réalisée durant tout le cycle budgétaire et s'appuie sur l’existence de mécanismes d’analyse et de reddition de comptes.
Taxe imposée par une municipalité aux établissements d’entreprise. Le compte de taxes envoyé par un propriétaire au locataire qui doit assumer les taxes municipales en raison d’un bail commercial n’est pas une taxe d’affaires.
Taxes imposées par une municipalité à la personne au nom de qui l’unité d’évaluation est inscrite au rôle d’évaluation foncière.
Les taxes foncières et la taxe d’affaires sont des taxes municipales.