Les pouvoirs des élus : il y a des limites !
Toutes les municipalités doivent adopter un code d’éthique et de déontologie pour leurs élues et élus. Plusieurs d’entre elles ont utilisé le modèle proposé par la FQM, en y ajoutant parfois l’une des clauses facultatives suggérées, soit celle visant à interdire à un « membre du conseil [de] s’ingérer dans l’administration quotidienne de la municipalité ou donner des directives aux employés municipaux […] ». Ainsi, pour éviter de commettre un manquement déontologique, il est fondamental que les élus saisissent bien leurs rôles.
Par Dave Tremblay, avocat, Naomi Gunst, avocate, Direction des enquêtes et des poursuites en intégrité municipale (DEPIM) de la Commission municipale du Québec
Collectivement, les membres du conseil jouent un rôle essentiel au sein d’une municipalité puisque celle-ci ne peut s’exprimer que par ordonnances, résolutions ou règlements adoptés en séance du conseil. Ils sont donc au centre du processus décisionnel1. De ce fait, les conseillers doivent être informés convenablement par le maire et la direction générale des sujets sur lesquels ils seront appelés à se prononcer, en recevant, par exemple, la documentation nécessaire à la prise de décision2. Sauf exception, en dehors des séances du conseil, les conseillers n’ont aucun pouvoir général3. Ils n’ont aucun mandat implicite pour représenter la municipalité et doivent obtenir une autorisation préalable du conseil pour poser un acte au nom du conseil municipal et dépenser en conséquence4. Lorsqu’ils sont nommés à un comité ou à une commission, ils le sont par résolution. Ces structures relèvent du conseil et ne sont pas décisionnelles. Concrètement, en dehors des séances du conseil et des autres structures du conseil, les conseillers ne peuvent prendre aucune décision au nom de la municipalité ni intervenir dans l’administration de la municipalité, par exemple, en donnant des directives de travail aux employés ou en exécutant des tâches administratives.
Contrairement aux conseillers, le maire dispose de pouvoirs généraux de surveillance, d’investigation et de contrôle pour s’assurer du bon fonctionnement de la municipalité. Le libellé large des articles de la LCV et du CM octroyant ces pouvoirs peut sembler permettre l’exercice de pouvoirs quasi illimités, mais ce n’est pas le cas! Ces pouvoirs de surveillance et de contrôle doivent s’interpréter à la lumière des devoirs confiés au maire par la loi5 et des responsabilités confiées au directeur général. Malheureusement, ils sont dans certains cas interprétés trop largement par leurs titulaires6. En effet, la jurisprudence a établi depuis longtemps que ces pouvoirs ne sont pas illimités et que le maire ne peut en abuser. Il a une obligation d’agir équitablement et dans l’intérêt de la municipalité7. Par ailleurs, s’il abuse de ses pouvoirs, il risque des poursuites en dommages-intérêts8. Comme l’affirmait la Commission municipale du Québec en 2015 dans son rapport sur l’administration de la Ville de L’Assomption, à la suite d’une enquête publique : « Cet article [52, LCV, ou 142, CM] au libellé large donne un pouvoir étendu au maire et sert souvent d’appui à de l’empiétement sur les responsabilités des fonctionnaires ou à de l’ingérence pure et simple. » La Commission recommandait d’ailleurs au législateur que ces articles « soient modifiés de façon à ce que les droits et obligations du maire soient clairement énoncés, dans le respect des pouvoirs du conseil, du directeur général et des autres officiers municipaux. »
La loi distingue clairement les employés municipaux des membres du conseil et prévoit même que sont inéligibles à un poste de membre du conseil, les fonctionnaires et employés de cette municipalité9. À ce sujet, rappelons que la Commission a conclu récemment, et à quelques reprises, qu’un maire ne peut, dans l’exercice de ses fonctions, s’ingérer dans le rôle dévolu aux fonctionnaires, notamment en leur dictant le travail à faire ou en exécutant leurs tâches et que de telles actions ne servent pas l’intérêt de la municipalité10. Un maire ne peut évidemment pas intervenir, non-plus, dans le processus de délivrance de permis et de conformité à la réglementation, ni usurper la fonction des employés et ainsi abuser de son autorité11.
La jurisprudence reconnaît d’ailleurs l’importance de ne pas confondre le rôle des élus et celui des officiers municipaux :
«[48] Agissant comme il l’a fait, il s’est mis dans la position d’un exécutant alors que son devoir est de veiller à l’exécution des décisions municipales. Comment peut-il alors exercer son droit de surveillance sur ce qui se passe dans les affaires de la municipalité? Comment peut-il avoir l’indépendance pour investiguer les plaintes des citoyens? Comment peut-il exercer un contrôle lorsqu’il est amené à mettre en œuvre le pouvoir général du premier magistrat, surtout au cas de force majeure? Dans certaines circonstances, il doit agir comme primus inter pares. Il doit être au-dessus de la mêlée […] .»12
«[53] […] Le Code municipal prend la peine de distinguer les rôles des élus et des officiers municipaux […]. Cela est nécessaire pour mettre les élus à l’abri des critiques ou reproches que l’on peut faire à des exécutants. Le maire est le chef du conseil, c’est-à-dire d’un gouvernement municipal. La mise en œuvre des politiques de ce gouvernement relève des officiers […] .»13
Comme le souligne la Cour supérieure, « il appartient aux fonctionnaires de la municipalité d’être le bras séculier pour mettre en œuvre les décisions municipales adoptées par résolution ou règlement14». En plus d’exécuter les décisions prises par le conseil, le directeur général doit également donner son avis et présenter ses recommandations sur les sujets discutés en séance du conseil15. Il doit également défendre ses employés face aux ingérences des élus ; il ne peut abdiquer son rôle16. D’ailleurs, l’un des rôles fondamentaux du directeur général est d’être un rempart entre le politique et l’administration17.
Même si un élu est bien intentionné lorsqu’il s’ingère dans les tâches administratives et croit agir dans l’intérêt de la municipalité, ses interventions, en plus de contrevenir à la loi, peuvent déstabiliser l’administration municipale et engendrer des plaintes devant différentes instances, dont la Commission municipale.
À l’instar des mesures mises en place pour prévenir de possibles manquements déontologiques, les élus et les employés municipaux doivent s’assurer d’être bien formés sur les responsabilités et les pouvoirs respectifs que leur confie la loi et ne pas hésiter à se doter de politiques, de pratiques et de méthodes de travail qui permettent de prévenir et de contrer les situations d’ingérence.
Article publié dans QUORUM, le magazine officiel de la Fédération québécoise des municipalités (FQM), en septembre 2022.
Références
1. Art. 79 du Code municipal du Québec (ci-après « CM ») et art. 47 de la Loi sur les cités et villes (ci-après « LCV »).
2. Art. 52, al. 1 in fine, 114,1 (par. 1 et 6) et 319 de la LCV; et art. 142, 148 et 212 (par. 1) du CM.
3. Berniquez St-Jean c. Ville de Boisbriand, 2013 QCCA 2197, par. 69.
4. Jean Hétu et Yvon Duplessis, Droit municipal : principes généraux et contentieux, section 4,55, « Le remboursement des dépenses » (en ligne).
5. Art. 52 de la LCV et 142 du CM : il est notamment chargé de veiller à ce que les revenus de la municipalité soient perçus et dépensés suivant la loi, et à ce que les résolutions, les règlements et les ordonnances du conseil soient fidèlement et impartialement mis à exécution.
6. À titre d’exemple : Direction des enquêtes et des poursuites en intégrité municipale (Commission municipale du Québec) c. Péloquin, n° 765-17-002266-221, 8 juin 2022, QCCS.
7. Girard c. Saguenay (Ville de), 2009 QCCS 5164.
8. Beauparlant c. Corporation municipale de St-Calixte, [1992] R.J.Q. 2303.
9. Art. 63 de la Loi sur les élections et les référendums dans les
municipalités.
10. Voir par exemple les décisions (Re) Demande d’enquête en éthique et déontologie concernant l’élue Sonia Paulus, 2021 CanLII 99990 (QC CMNQ); (Re) Demande d’enquête en éthique et déontologie concernant l’élue Sonia Fontaine, 2021 CanLII 100478 (QC CMNQ); (Re) Demande d’enquête en éthique et déontologie concernant l’élue Diane Demers, 2021 CanLII 102686 (QC CMNQ); (Re) Demande d’enquête en éthique et déontologie concernant l’élu Jean-Marc Belzile, 2021 CanLII 102693 (QC CMNQ); Voir également le rapport du 1er juin 2022 sur la Municipalité de Caplan, qui conclut que la mairesse de Caplan a commis un acte répréhensible en s’appropriant les tâches de la direction générale, alors que le poste était vacant.
11. En ce sens, voir le rapport du 11 juillet 2022 sur la Municipalité de Notre-Dame-de-la-Salette.
12. Alain c. 3104-2955 Québec inc. 2001 CanLII 11766 (QC CS).
13. 3104-2955 Québec inc. c. Municipalité de Sacré-Cœur-de-Marie, 2001 CanlII 9771 (QC CS).
14. Alain c. 3104-2955 Québec inc., op. cit., par. 61.
15. Art. 114.1 (par. 7) de la LCV.
16. Lacroix c. Ville de L’Assomption, 2017 QCCS 3199.
17. Larose c. Ville de Chambly, 2020 QCTAT 4215.
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À la suite des modifications apportées à l'immeuble, par exemple, une construction, un agrandissement ou un changement de propriétaire, la municipalité expédie un avis de modification du rôle au propriétaire ou à l'occupant inscrit au rôle d'évaluation. La municipalité informe ainsi le propriétaire ou l'occupant des changements qu'elle a apportés au rôle. On pourra notamment lire sur l'avis le nom du nouveau propriétaire ou la nouvelle valeur de l'immeuble à la suite d'une construction.
Le ministre de la Justice tient le Registre des commissaires à l’assermentation, dans lequel figure le nom des personnes qu’il a désignées pour faire prêter serment. Vous pouvez consulter le registre des commissaires à l'assermentation à l'adresse suivante : assermentation.justice.gouv.qc.ca
Services Québec offre le service d’assermentation dans plusieurs de ses bureaux. Pour plus d’information, vous pouvez consulter le site gouv.qc.ca/portail/quebec/servicesquebec
Il est obligatoire de vous faire assermenter, sinon votre demande sera incomplète.
La seule personne qui peut demander l’exemption des taxes municipales est celle qui paie les taxes directement à la municipalité.
Le compte de taxes de la municipalité doit être au nom de votre organisme. Si le compte de taxes est au nom d’une autre personne, vous ne pouvez pas demander d’exemption de taxes.
Activité ponctuelle qui permet de prévenir, d’identifier et parfois de corriger les situations de dépassement ou de mauvaise utilisation des ressources financières. Ce contrôle est appliqué principalement au moment de l’autorisation de la dépense et au moment de l’autorisation du paiement.
Crédits déterminés en soustrayant de l’ensemble des crédits votés les dépenses payées et à payer de même que les dépenses engagées.
Est la date de délivrance de vos lettres patentes ou de votre acte constitutif. Cette information se trouve généralement sur la page titre ou la dernière page de vos premières lettres patentes ou de votre premier acte constitutif.
Procédure judiciaire utilisée par la Direction du contentieux et des enquêtes de la Commission, le Procureur général du Québec, la municipalité ou un citoyen pour saisir un juge de la Cour supérieure d’une demande visant à faire déclarer un élu municipal incapable provisoirement d’exercer toute fonction liée à sa charge.
Le formulaire doit être signé par un dirigeant de l'organisme.
Seul un dirigeant de l’organisme peut faire la déclaration sous serment prévue au formulaire.
On entend par dirigeant, un membre du conseil d'administration ou une personne occupant une fonction telle que : président, vice-président, secrétaire, trésorier, directeur ou directeur général.
L'immeuble est composé du terrain et des bâtiments qui s'y trouvent. Les personnes habilitées à faire prêter serment sont :
• Les commissaires à l'assermentation
• Les greffiers d'une cour de justice et leur adjoint
• Les avocats et les notaires
• Les maires, les greffiers ou les secrétaires-trésoriers de toutes les municipalités, mais uniquement dans les limites de leur municipalité
• Le secrétaire général, les secrétaires généraux adjoints et les secrétaires adjoints de l'Assemblée nationale
• Les juges de paix
Si vous recevez un compte de votre propriétaire, vous ne pouvez pas demander l’exemption. Ce compte n’est pas un vrai compte de taxes envoyé par la municipalité.
C’est souvent une condition du bail commercial que vous avez signé. La Commission ne peut pas vous exempter d’une condition prévue dans votre bail.
Un immeuble dont le propriétaire est l’État, le gouvernement du Canada, une institution religieuse, une municipalité, une commission scolaire, un collège, une université, un hôpital, un CLSC ou un autre établissement public est automatiquement exempté du paiement des taxes par la Loi sur la fiscalité municipale (article 204 de la LFM). Cependant si cet immeuble est occupé par un OBNL, l'immeuble redevient imposable et il est inscrit au nom de l’OBNL au rôle d’évaluation foncière de la municipalité. L'OBNL doit payer les taxes directement à la municipalité, comme s’il était propriétaire de l’immeuble. L’OBNL doit inscrire la date de son dernier bail. S’il n’y a pas de bail, l’OBNL doit inscrire la date où il a emménagé dans l’immeuble.
Vous devez être un organisme à but non lucratif (OBNL) pour demander une exemption de taxes à la Commission. L’OBNL est créé en application d’une loi. Il a sa propre existence en tant qu’organisme. Un individu ne peut pas demander d’exemption de taxes à la Commission.
Les statuts constitutifs (lettres patentes ou autres) prouvent que l’OBNL a son existence propre. Ils prouvent aussi le but non lucratif. L’OBNL ne doit pas permettre aux membres de faire des profits (remise en argent, ristourne, avantage financier, gain en capital, etc.).
Le NEQ (numéro d’enregistrement au Registre des entreprises prouve que l’OBNL existe présentement. Un OBNL dont l'immatriculation est radiée au Registre des entreprises du Québec ne peut pas demander d'exemption de taxes.
Vous pouvez consulter gratuitement le Registre des entreprises du Québec pour vérifier l’existence de l’OBNL et la loi qui a permis sa création.
Une personne habile à voter est une personne majeure, de citoyenneté canadienne, qui n'est pas en curatelle, qui n'est pas frappée d'aucune incapacité de voter et qui remplit une des deux conditions suivantes :
- Est domiciliée sur le territoire de la municipalité depuis au moins six mois
ou
- Est depuis au moins 12 mois propriétaire d'un immeuble ou l'occupant d'un établissement d'entreprise situé sur le territoire de la municipalité
Un organisme à but non lucratif qui est titulaire d'un droit de propriété. Le propriétaire possède un document (généralement un acte de vente) qui constate la propriété de l'immeuble.
Ces documents prouvent que l’organisme est constitué en personne morale à but non lucratif. Les statuts constitutifs sont différents selon la loi qui régit l’organisme :
Les organismes à but non lucratif sont souvent constitués par lettres patentes sous la Partie III de la Loi sur les compagnies du Québec ou par certificat sous la Loi canadienne sur les organismes à but non lucratif.
Les coopératives sont constituées par des statuts de coopérative en vertu de la Loi sur les coopératives.
D'autres organismes sont constitués en vertu d'une loi privée, par exemple les Chevaliers de Colomb et la Société Saint-Vincent-de-Paul. Ces organismes ont un certificat attestant leur constitution.
Documents égarés ou détruits
Vous pouvez généralement en obtenir un exemplaire en vous adressant à l'autorité qui vous les a délivrés. Il s'agit dans la plupart des cas du Registre des entreprises du Québec.
Activité en continu qui permet d’être vigilant quant à l'utilisation des crédits disponibles. Cette activité est réalisée durant tout le cycle budgétaire et s'appuie sur l’existence de mécanismes d’analyse et de reddition de comptes.
Taxe imposée par une municipalité aux établissements d’entreprise. Le compte de taxes envoyé par un propriétaire au locataire qui doit assumer les taxes municipales en raison d’un bail commercial n’est pas une taxe d’affaires.
Taxes imposées par une municipalité à la personne au nom de qui l’unité d’évaluation est inscrite au rôle d’évaluation foncière.
Les taxes foncières et la taxe d’affaires sont des taxes municipales.