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La Commission
20 septembre 2024
Enquêtes et poursuites

Qu'en est-il des dépenses par carte de crédit ?

Gouvernance municipale

Puisqu’il s’agit d’une pratique présente dans certaines municipalités du Québec, la question de l’utilisation d’une carte de crédit par un(e) élu(e) municipal et les dépenses y étant reliées demeure. Il sera ici question d’un résumé de la plus récente décision de la Commission municipale du Québec – Division juridictionnelle (CMQDJ) qui d’une part, souligne que l’utilisation d’une carte de crédit de la Municipalité par un(e) élu(e) constitue un intérêt dans un contrat, et d’autre part, définit comme «personnelle» toute dépense d’alcool ainsi engagée.

 

Par Me Joanie Lemonde et Me Lucie Tritz, respectivement avocate et procureure à la Direction des enquêtes et des poursuites en intégrité municipale Commission municipale du Québec


 

Pour résumer le contexte1, M. Guindon est maire de la Municipalité de Denholm de 2013 à 2024. Dès son élection en 2013, l’administration en place lui remet une carte de crédit à son nom, devant servir à diverses dépenses en lien avec sa fonction. Il s’agit d’une pratique commune au sein de la Municipalité. Mentionnons également la présence d’un comité des finances qui vérifie l’ensemble des dépenses soumises pour approbation en séance du conseil. En l’espèce, la carte de crédit est principalement utilisée pour le paiement des repas au restaurant, des frais de déplacement et d’hôtel, ainsi que des dépenses en lien avec le véhicule de la Municipalité.

D’abord, il est important de rappeler qu’en vertu de la Loi2, seul le conseil municipal a le pouvoir de dépenser les fonds publics et de lier la Municipalité à moins d’une délégation de ce pouvoir à un fonctionnaire ou à un employé3. Excluant expressément toute délégation en faveur d’un(e) élu(e), tout membre du conseil est donc individuellement privé du pouvoir de contracter pour la Municipalité4.
 
Cela étant, les dépenses pouvant être effectuées par les élu(e)s municipaux sont encadrées par des mécanismes de contrôle précis, prévus à la Loi sur le traitement des élus municipaux (LTEM). Ainsi, l’article 25 de la LTEM prévoit qu’avant d’effectuer une quelconque dépense, l’élu(e) se doit d’obtenir une autorisation de la part du conseil municipal. Le maire est dispensé d’autorisation pour engager une dépense pour le compte de la Municipalité si cette dépense est effectuée dans l’exercice de ses fonctions. Néanmoins, ce dernier, tout comme l’ensemble des membres du conseil, aura l’obligation de présenter «un état appuyé de toute pièce justificative» s’il désire obtenir le remboursement de la dépense5. De plus, l’article 30.0.2 de la LTEM prévoit spécifiquement les circonstances pouvant justifier le remboursement de dépenses par les élus·es municipaux. Ce faisant, un(e) élu(e) municipal peut poser un acte dont découle une dépense pour la Municipalité, dans la mesure où il agit dans le cadre de l’exercice de ses fonctions lorsqu’il représente la Municipalité ou encore à des fins de repas, dans certains contextes et à certaines conditions seulement. Or, dans sa décision, la Commission conclut que l’utilisation d’une carte de crédit par un(e) élu(e) a pour effet de contourner ces mécanismes de contrôle. En effet, son utilisation dispense le maire d’engager à même ses fonds personnels la dépense, et le soustrait de son remboursement conditionnel à l’aval ultérieur du Conseil. Plus encore, elle lie automatiquement et systématiquement la Municipalité aux dépenses et la soumet à un remboursement obligatoire du crédit engagé auprès de l’institut bancaire. 

Ainsi, pour déterminer l’intérêt de l’élu·e dans un contrat, la CMQDJ vérifie le bénéfice que ce dernier en retire. Et, reprenant un passage de la décision Teasdale-Lachapelle c. Pellerin6, le décideur Denis Michaud confirme que le maire tirait un avantage de l’utilisation d’une carte de crédit et avait ainsi bel et bien un intérêt dans ce contrat.

Enfin, si la jurisprudence était jusque-là plutôt silencieuse sur la question, ce jugement apporte un éclairage attendu en catégorisant les dépenses d’alcool sous la liste des dépenses engagées «à des fins personnelles ou à des fins autres que les activités liées à l’exercice de ses fonctions».

Ainsi, toutes utilisations des ressources de la municipalité, pour rembourser ou payer des dépenses d’alcool engagées par un(e) élu(e), qu’elles soient ou non occasionnées dans l’exercice de ses fonctions, ne peuvent, par leur nature, constituer des dépenses justifiées dans l’exercice de leurs fonctions. Par cette catégorisation, le juge administratif range ces dépenses au rayon de celles contrevenant à la LTEM. L’obligation pour le conseil d’administrer les deniers publics avec le plus grand soin est encadrée et facilitée, notamment par la fixation d’objectifs légaux. Reprenant ainsi les objectifs de la LTEM, que sont la transparence des dépenses et la prévention des abus, il examine le but du défraiement des dépenses d’alcool. En principe, une dépense remboursable doit répondre à la préoccupation majeure d’avoir été engagée dans l’intérêt de la Municipalité. En effet, ce n’est que dans de telles circonstances qu’elle sera logiquement conciliable à l’exercice des fonctions d’un(e) l’élu(e) et donc, en adéquation avec la LTEM. A contrario, une dépense procurant à un(e) élu(e) «un avantage, un bénéfice, une gratification, une récompense ou un cadeau», sera difficilement conciliable avec la LTEM qui a pour but de dédommager l’élu(e) pour certaines dépenses, mais aussi avec les valeurs de la Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale (LEDMM), qui commandent la prudence dans la poursuite de l’intérêt public, et une conduite honorable de la part d’un(e) élu(e).

Partant des prémisses que les ressources financières de la Municipalité sont en fait celles du contribuable, et que l’élu(e) agit à titre de représentant de la Municipalité, il devient difficile de justifier qu’une dépense d’alcool est nécessaire afin d’honorer ces fonctions de représentation. Si tant est que des repas puissent dans certaines occasions être requis dans l’exercice des fonctions d’un élu·e lorsqu’il est empêché pour cela de se rendre à domicile, les agrémenter de boissons alcoolisées apporte un «caractère festif ou récréatif» à ceux-ci. Ce caractère, au seul bénéfice de l’élu(e), est une gratification optionnelle qui, à ce titre, ne répond à aucun autre objectif que la satisfaction de ses intérêts personnels.

Article publié dans le numéro de septembre 2024 de Quorum, le magazine de la Fédération québécoise des municipalités (FQM).

Références

1. Direction des enquêtes et des poursuites en intégrité municipale c. Gaétan Guindon, 2024 CanLII 39512 (QC CMNQ)
2. Code municipal (CM) et Loi sur les cités et villes (LCV)
3. Articles 961.1 du CM et 477.2 de la LCV
4. Sauf exception, notamment lorsqu’il s’agit du maire dans un cas de force majeure
5. Article 26 de la LTEM
6. Teasdale-Lachapelle c. Pellerin, 1998 CanLII 11227 (QC CS)

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À la suite des modifications apportées à l'immeuble, par exemple, une construction, un agrandissement ou un changement de propriétaire, la municipalité expédie un avis de modification du rôle au propriétaire ou à l'occupant inscrit au rôle d'évaluation. La municipalité informe ainsi le propriétaire ou l'occupant des changements qu'elle a apportés au rôle. On pourra notamment lire sur l'avis le nom du nouveau propriétaire ou la nouvelle valeur de l'immeuble à la suite d'une construction.

Le ministre de la Justice tient le Registre des commissaires à l’assermentation, dans lequel figure le nom des personnes qu’il a désignées pour faire prêter serment. Vous pouvez consulter le registre des commissaires à l'assermentation à l'adresse suivante : assermentation.justice.gouv.qc.ca

Services Québec offre le service d’assermentation dans plusieurs de ses bureaux. Pour plus d’information, vous pouvez consulter le site gouv.qc.ca/portail/quebec/servicesquebec

Il est obligatoire de vous faire assermenter, sinon votre demande sera incomplète.

La seule personne qui peut demander l’exemption des taxes municipales est celle qui paie les taxes directement à la municipalité.

Le compte de taxes de la municipalité doit être au nom de votre organisme. Si le compte de taxes est au nom d’une autre personne, vous ne pouvez pas demander d’exemption de taxes.

Activité ponctuelle qui permet de prévenir, d’identifier et parfois de corriger les situations de dépassement ou de mauvaise utilisation des ressources financières. Ce contrôle est appliqué principalement au moment de l’autorisation de la dépense et au moment de l’autorisation du paiement.

Crédits déterminés en soustrayant de l’ensemble des crédits votés les dépenses payées et à payer de même que les dépenses engagées.

Est la date de délivrance de vos lettres patentes ou de votre acte constitutif. Cette information se trouve généralement sur la page titre ou la dernière page de vos premières lettres patentes ou de votre premier acte constitutif. 

Procédure judiciaire utilisée par la Direction du contentieux et des enquêtes de la Commission, le Procureur général du Québec, la municipalité ou un citoyen pour saisir un juge de la Cour supérieure d’une demande visant à faire déclarer un élu municipal incapable provisoirement d’exercer toute fonction liée à sa charge.

Le formulaire doit être signé par un dirigeant de l'organisme.

Seul un dirigeant de l’organisme peut faire la déclaration sous serment prévue au formulaire.

On entend par dirigeant, un membre du conseil d'administration ou une personne occupant une fonction telle que : président, vice-président, secrétaire, trésorier, directeur ou directeur général.

L'immeuble est composé du terrain et des bâtiments qui s'y trouvent. Les personnes habilitées à faire prêter serment sont :
•    Les commissaires à l'assermentation
•    Les greffiers d'une cour de justice et leur adjoint
•    Les avocats et les notaires
•    Les maires, les greffiers ou les secrétaires-trésoriers de toutes les municipalités, mais uniquement dans les limites de leur municipalité
•    Le secrétaire général, les secrétaires généraux adjoints et les secrétaires adjoints de l'Assemblée nationale
•    Les juges de paix

Si vous recevez un compte de votre propriétaire, vous ne pouvez pas demander l’exemption. Ce compte n’est pas un vrai compte de taxes envoyé par la municipalité.

C’est souvent une condition du bail commercial que vous avez signé. La Commission ne peut pas vous exempter d’une condition prévue dans votre bail.

Un immeuble dont le propriétaire est l’État, le gouvernement du Canada, une institution religieuse, une municipalité, une commission scolaire, un collège, une université, un hôpital, un CLSC ou un autre établissement public est automatiquement exempté du paiement des taxes par la Loi sur la fiscalité municipale (article 204 de la LFM). Cependant si cet immeuble est occupé par un OBNL, l'immeuble redevient imposable et il est inscrit au nom de l’OBNL au rôle d’évaluation foncière de la municipalité. L'OBNL doit payer les taxes directement à la municipalité, comme s’il était propriétaire de l’immeuble. L’OBNL doit inscrire la date de son dernier bail. S’il n’y a pas de bail, l’OBNL doit inscrire la date où il a emménagé dans l’immeuble.

Vous devez être un organisme à but non lucratif (OBNL) pour demander une exemption de taxes à la Commission. L’OBNL est créé en application d’une loi. Il a sa propre existence en tant qu’organisme. Un individu ne peut pas demander d’exemption de taxes à la Commission.

Les statuts constitutifs (lettres patentes ou autres) prouvent que l’OBNL a son existence propre. Ils prouvent aussi le but non lucratif. L’OBNL ne doit pas permettre aux membres de faire des profits (remise en argent, ristourne, avantage financier, gain en capital, etc.).

Le NEQ (numéro d’enregistrement au Registre des entreprises prouve que l’OBNL existe présentement. Un OBNL dont l'immatriculation est radiée au Registre des entreprises du Québec ne peut pas demander d'exemption de taxes.

Vous pouvez consulter gratuitement le Registre des entreprises du Québec pour vérifier l’existence de l’OBNL et la loi qui a permis sa création.

Une personne habile à voter est une personne majeure, de citoyenneté canadienne, qui n'est pas en curatelle, qui n'est pas frappée d'aucune incapacité de voter et qui remplit une des deux conditions suivantes :

- Est domiciliée sur le territoire de la municipalité depuis au moins six mois

ou

- Est depuis au moins 12 mois propriétaire d'un immeuble ou l'occupant d'un établissement d'entreprise situé sur le territoire de la municipalité

Un organisme à but non lucratif qui est titulaire d'un droit de propriété. Le propriétaire possède un document (généralement un acte de vente) qui constate la propriété de l'immeuble.

Ces documents prouvent que l’organisme est constitué en personne morale à but non lucratif. Les statuts constitutifs sont différents selon la loi qui régit l’organisme :

Les organismes à but non lucratif sont souvent constitués par lettres patentes sous la Partie III de la Loi sur les compagnies du Québec ou par certificat sous la Loi canadienne sur les organismes à but non lucratif.

Les coopératives sont constituées par des statuts de coopérative en vertu de la Loi sur les coopératives.

D'autres organismes sont constitués en vertu d'une loi privée, par exemple les Chevaliers de Colomb et la Société Saint-Vincent-de-Paul. Ces organismes ont un certificat attestant leur constitution.

Documents égarés ou détruits

Vous pouvez généralement en obtenir un exemplaire en vous adressant à l'autorité qui vous les a délivrés. Il s'agit dans la plupart des cas du Registre des entreprises du Québec.

Activité en continu qui permet d’être vigilant quant à l'utilisation des crédits disponibles. Cette activité est réalisée durant tout le cycle budgétaire et s'appuie sur l’existence de mécanismes d’analyse et de reddition de comptes.

Taxe imposée par une municipalité aux établissements d’entreprise. Le compte de taxes envoyé par un propriétaire au locataire qui doit assumer les taxes municipales en raison d’un bail commercial n’est pas une taxe d’affaires.

Taxes imposées par une municipalité à la personne au nom de qui l’unité d’évaluation est inscrite au rôle d’évaluation foncière.

Les taxes foncières et la taxe d’affaires sont des taxes municipales.