Rôles et responsabilités des élus-es et gestionnaires municipaux : à quel moment parler d’ingérence dans l’administration municipale ?
Auteur : Me Denis Michaud, juge administratif et vice-président aux affaires municipales de la Commission municipale du Québec
Les élections générales ont eu lieu. Certains élus·es retrouvent leur siège et d’autres joignent les conseils municipaux. En tant qu’élu·e, vos responsabilités varient selon que vous êtes maire ou conseiller municipal. Les fonctionnaires deviendront très vite d’importants collaborateurs, puisqu’ils se chargeront d’appliquer les décisions prises par le conseil en agissant comme intermédiaires entre le conseil et la population.
Des tensions entre élus·es et employés municipaux peuvent survenir lorsque la répartition des responsabilités et des obligations n’est pas bien comprise. Pour prévenir ce risque, il est essentiel de connaître et de distinguer les champs de compétence propres aux élus·es et ceux relevant des fonctionnaires municipaux en vertu de la loi.
Le terme « ingérence » fait référence à une personne qui s’immisce dans les affaires d’autrui sans y être autorisée. On parlera d’ingérence politique lorsqu’un élu·e, maire ou conseiller, intervient dans les affaires relevant des fonctionnaires, et d’ingérence administrative lorsqu’un fonctionnaire s’ingère dans les affaires relevant du conseil ou du maire. Abordons ici l’ingérence politique.
L’ingérence se manifeste de différentes façons et peut parfois paralyser l’administration municipale. Elle témoigne d’un manque de respect ou de confiance envers les fonctionnaires, leur travail, leur expertise et leur compétence. Elle se manifeste souvent comme suit :
- Un élu·e communique directement avec des fonctionnaires pour leur donner des ordres ou des directives dans le traitement de leurs dossiers, ou encore pour leur demander de prendre une décision qui lui est favorable;
- Un élu·e exige d’un fonctionnaire qu’il rencontre un citoyen et traite une demande en sa présence, pour exercer un contrôle sur la décision du fonctionnaire;
- Un élu·e exige du fonctionnaire la délivrance d’un permis;
- Un élu·e exige le retrait ou l’annulation d’un constat d’infraction;
- Un maire usurpe les fonctions du directeur général pour gérer la municipalité;
- Une majorité au conseil prend le contrôle de la gestion en créant des comités avec des pouvoirs décisionnels.
Pour éviter l’ingérence, il faut comprendre les rôles et les responsabilités dévolues aux élus·es et aux gestionnaires, principalement le directeur général (DG). Le Code municipal et la Loi sur les cités et villes encadrent l’exercice du pouvoir d’une municipalité et fixent les balises entre les pouvoirs et responsabilités du conseil municipal, du maire et des fonctionnaires.
LE RÔLE DES ÉLUS·ES EN VERTU DE LA LOI
Le conseil municipal est le représentant de la municipalité (art. 79 CM et 47 LCV). Mais individuellement, les conseillers ont un rôle limité. Ils ne prennent des décisions que collectivement, lors des séances du conseil1. Pour le reste, ils n’ont aucun pouvoir. Ils peuvent toutefois être mandatés pour représenter la municipalité dans des organismes ou sur des comités. Mais encore ici, cela ne leur donne aucun pouvoir individuel.
Le maire joue un rôle plus important. Il exerce le droit de surveillance, d’investigation et de contrôle sur les affaires et les fonctionnaires de la municipalité (art. 142 (1) CM et 52 LCV). Il voit à ce que les revenus soient perçus et dépensés conformément à la Loi. Il veille à l’application fidèle et impartiale des règlements et des résolutions. Mais ses attributions ne lui confèrent aucun pouvoir décisionnel liant la municipalité; il ne peut engager celle-ci sans l’accord de la majorité des membres du conseil2, sauf lorsqu’il exerce le pouvoir d’engager une dépense et de passer des contrats dans les cas de force majeure de nature à mettre en danger la population ou à détériorer les équipements municipaux (art. 937 CM et 573.2 LCV).
Malgré ses pouvoirs plus étendus, le maire ne peut faire de l’ingérence ni usurper les fonctions d’un employé. Par exemple, il ne peut exercer les attributions que la Loi confie au DG, au secrétairetrésorier, au greffier, au trésorier ou au fonctionnaire désigné pour la délivrance des permis. Son rôle n’est pas de diriger les activités de la municipalité ni de planifier le travail. Il n’est pas un exécutant (consultez CanLII, l’affaire Alain c. 3104 2955 Québec inc.).
Par ailleurs, contrairement aux autres élus·es, le maire peut engager des dépenses de représentation dans l’exercice de ses fonctions, sans l’autorisation du conseil (art. 25 de la Loi sur le traitement des élus municipaux). Implicitement, le maire est le représentant officiel de la municipalité entre deux séances du conseil. Ce statut ne lui permet pas de prendre des décisions liant la municipalité; ses promesses à des tiers ne créent aucun droit.
Par ailleurs, soulignons que seul un fonctionnaire peut se voir déléguer par le conseil le pouvoir d’autoriser une dépense et de passer un contrat (art. 961.1 CM et 477.2 LCV). Un maire ou un autre élu·e ne peuvent le faire. Un élu·e ne devrait jamais utiliser une carte de crédit de la municipalité pour engager une dépense, car il exercerait alors le pouvoir d’autoriser une dépense ou de passer un contrat, ce que la Loi ne permet pas.
LE RÔLE ET LES ATTRIBUTS DU DIRECTEUR GÉNÉRAL
Le DG est le fonctionnaire principal de la municipalité (art. 210 CM et 113 LCV). Ses principales responsabilités portent sur l’administration de la municipalité : il planifie, organise, dirige et contrôle les activités menées par les autres fonctionnaires ou employés (art. 211 CM et 114 LCV). Il est en quelque sorte la courroie de transmission entre les autres fonctionnaires et le conseil, un rempart contre l’ingérence et l’exercice arbitraire des pouvoirs d’un maire.
Dans les villes, le DG a des responsabilités plus importantes que celui d’une municipalité régie par le Code municipal (2e alinéa de l’art. 113 LCV et par. 2 et 5 à 8 de l’art. 114.1 LCV). Mais le DG de cette dernière peut se voir accorder les mêmes pouvoirs et responsabilités par règlement du conseil (art. 212.1 CM).
Le DG relève du conseil et non du maire. Si leurs rôles peuvent, au quotidien, entrer en conflit, le DG ne peut agir comme s’il était l’instrument du maire. Il doit s’ériger contre l’ingérence de ce dernier. La Cour supérieure a déjà blâmé un DG pour ses agissements à l’encontre de ses responsabilités prévues à la Loi (consultez CanLII Lacroix c. Ville de L’Assomption, 2017 QCCS 3199).
Le défaut de jouer le rôle de rempart à l’ingérence est un motif de destitution3. Comme on peut voir, l’ingérence peut même se retourner contre le directeur général qui la tolère.
Article publié dans le Quorum, le magazine officiel de la Fédération québécoise des municiplalités, en décembre 2021
Notes de référence
| 1 | Berniquez St-Jean c. Boisbriand (Ville de), 2013 QCCA 2197, par. 69. |
| 2 | The Pas (Ville de) c. Porky Packers Ltd, [1977] 1 R.C.S. 51; Major c. Laval (Ville de), 2003 CanLII 71948 (QC CA). |
| 3 | Larose c. Ville de Chambly, 2020 QCTAT 4215 (CanLII). |
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À la suite des modifications apportées à l'immeuble, par exemple, une construction, un agrandissement ou un changement de propriétaire, la municipalité expédie un avis de modification du rôle au propriétaire ou à l'occupant inscrit au rôle d'évaluation. La municipalité informe ainsi le propriétaire ou l'occupant des changements qu'elle a apportés au rôle. On pourra notamment lire sur l'avis le nom du nouveau propriétaire ou la nouvelle valeur de l'immeuble à la suite d'une construction.
Le ministre de la Justice tient le Registre des commissaires à l’assermentation, dans lequel figure le nom des personnes qu’il a désignées pour faire prêter serment. Vous pouvez consulter le registre des commissaires à l'assermentation à l'adresse suivante : assermentation.justice.gouv.qc.ca
Services Québec offre le service d’assermentation dans plusieurs de ses bureaux. Pour plus d’information, vous pouvez consulter le site gouv.qc.ca/portail/quebec/servicesquebec
Il est obligatoire de vous faire assermenter, sinon votre demande sera incomplète.
La seule personne qui peut demander l’exemption des taxes municipales est celle qui paie les taxes directement à la municipalité.
Le compte de taxes de la municipalité doit être au nom de votre organisme. Si le compte de taxes est au nom d’une autre personne, vous ne pouvez pas demander d’exemption de taxes.
Activité ponctuelle qui permet de prévenir, d’identifier et parfois de corriger les situations de dépassement ou de mauvaise utilisation des ressources financières. Ce contrôle est appliqué principalement au moment de l’autorisation de la dépense et au moment de l’autorisation du paiement.
Crédits déterminés en soustrayant de l’ensemble des crédits votés les dépenses payées et à payer de même que les dépenses engagées.
Est la date de délivrance de vos lettres patentes ou de votre acte constitutif. Cette information se trouve généralement sur la page titre ou la dernière page de vos premières lettres patentes ou de votre premier acte constitutif.
Procédure judiciaire utilisée par la Direction du contentieux et des enquêtes de la Commission, le Procureur général du Québec, la municipalité ou un citoyen pour saisir un juge de la Cour supérieure d’une demande visant à faire déclarer un élu municipal incapable provisoirement d’exercer toute fonction liée à sa charge.
Le formulaire doit être signé par un dirigeant de l'organisme.
Seul un dirigeant de l’organisme peut faire la déclaration sous serment prévue au formulaire.
On entend par dirigeant, un membre du conseil d'administration ou une personne occupant une fonction telle que : président, vice-président, secrétaire, trésorier, directeur ou directeur général.
L'immeuble est composé du terrain et des bâtiments qui s'y trouvent. Les personnes habilitées à faire prêter serment sont :
• Les commissaires à l'assermentation
• Les greffiers d'une cour de justice et leur adjoint
• Les avocats et les notaires
• Les maires, les greffiers ou les secrétaires-trésoriers de toutes les municipalités, mais uniquement dans les limites de leur municipalité
• Le secrétaire général, les secrétaires généraux adjoints et les secrétaires adjoints de l'Assemblée nationale
• Les juges de paix
Si vous recevez un compte de votre propriétaire, vous ne pouvez pas demander l’exemption. Ce compte n’est pas un vrai compte de taxes envoyé par la municipalité.
C’est souvent une condition du bail commercial que vous avez signé. La Commission ne peut pas vous exempter d’une condition prévue dans votre bail.
Un immeuble dont le propriétaire est l’État, le gouvernement du Canada, une institution religieuse, une municipalité, une commission scolaire, un collège, une université, un hôpital, un CLSC ou un autre établissement public est automatiquement exempté du paiement des taxes par la Loi sur la fiscalité municipale (article 204 de la LFM). Cependant si cet immeuble est occupé par un OBNL, l'immeuble redevient imposable et il est inscrit au nom de l’OBNL au rôle d’évaluation foncière de la municipalité. L'OBNL doit payer les taxes directement à la municipalité, comme s’il était propriétaire de l’immeuble. L’OBNL doit inscrire la date de son dernier bail. S’il n’y a pas de bail, l’OBNL doit inscrire la date où il a emménagé dans l’immeuble.
Vous devez être un organisme à but non lucratif (OBNL) pour demander une exemption de taxes à la Commission. L’OBNL est créé en application d’une loi. Il a sa propre existence en tant qu’organisme. Un individu ne peut pas demander d’exemption de taxes à la Commission.
Les statuts constitutifs (lettres patentes ou autres) prouvent que l’OBNL a son existence propre. Ils prouvent aussi le but non lucratif. L’OBNL ne doit pas permettre aux membres de faire des profits (remise en argent, ristourne, avantage financier, gain en capital, etc.).
Le NEQ (numéro d’enregistrement au Registre des entreprises prouve que l’OBNL existe présentement. Un OBNL dont l'immatriculation est radiée au Registre des entreprises du Québec ne peut pas demander d'exemption de taxes.
Vous pouvez consulter gratuitement le Registre des entreprises du Québec pour vérifier l’existence de l’OBNL et la loi qui a permis sa création.
Une personne habile à voter est une personne majeure, de citoyenneté canadienne, qui n'est pas en curatelle, qui n'est pas frappée d'aucune incapacité de voter et qui remplit une des deux conditions suivantes :
- Est domiciliée sur le territoire de la municipalité depuis au moins six mois
ou
- Est depuis au moins 12 mois propriétaire d'un immeuble ou l'occupant d'un établissement d'entreprise situé sur le territoire de la municipalité
Un organisme à but non lucratif qui est titulaire d'un droit de propriété. Le propriétaire possède un document (généralement un acte de vente) qui constate la propriété de l'immeuble.
Ces documents prouvent que l’organisme est constitué en personne morale à but non lucratif. Les statuts constitutifs sont différents selon la loi qui régit l’organisme :
Les organismes à but non lucratif sont souvent constitués par lettres patentes sous la Partie III de la Loi sur les compagnies du Québec ou par certificat sous la Loi canadienne sur les organismes à but non lucratif.
Les coopératives sont constituées par des statuts de coopérative en vertu de la Loi sur les coopératives.
D'autres organismes sont constitués en vertu d'une loi privée, par exemple les Chevaliers de Colomb et la Société Saint-Vincent-de-Paul. Ces organismes ont un certificat attestant leur constitution.
Documents égarés ou détruits
Vous pouvez généralement en obtenir un exemplaire en vous adressant à l'autorité qui vous les a délivrés. Il s'agit dans la plupart des cas du Registre des entreprises du Québec.
Activité en continu qui permet d’être vigilant quant à l'utilisation des crédits disponibles. Cette activité est réalisée durant tout le cycle budgétaire et s'appuie sur l’existence de mécanismes d’analyse et de reddition de comptes.
Taxe imposée par une municipalité aux établissements d’entreprise. Le compte de taxes envoyé par un propriétaire au locataire qui doit assumer les taxes municipales en raison d’un bail commercial n’est pas une taxe d’affaires.
Taxes imposées par une municipalité à la personne au nom de qui l’unité d’évaluation est inscrite au rôle d’évaluation foncière.
Les taxes foncières et la taxe d’affaires sont des taxes municipales.