Rôles et responsabilités des élus et gestionnaires municipaux : à quel moment peut-on parler d’ingérence dans l’administration municipale ?

Auteur : Me Denis Michaud, vice-président aux affaires municipales à la Commission municipale du Québec

Le terme « ingérence » fait référence à une personne qui s’immisce dans les affaires d’autrui sans y être autorisée. On parle d’ingérence politique lorsqu’un élu, maire ou conseiller, intervient dans les affaires relevant des fonctionnaires; et d’ingérence administrative lorsqu’un fonctionnaire s’ingère dans les affaires relevant du conseil ou du maire. Abordons ici l’ingérence politique.

L’ingérence se manifeste de différentes façons et peut, dans certains cas, paralyser l’administration municipale. Elle témoigne d’un manque de respect ou de confiance envers les fonctionnaires, leur travail, leur expertise et leur compétence. Les formes d’ingérence se présentent souvent comme suit :

1. Un élu communique directement avec des fonctionnaires pour leur donner des ordres ou des directives dans le traitement de leurs dossiers, ou encore pour leur demander de prendre une décision qui lui est favorable;
2. Un élu exige qu’un fonctionnaire rencontre un citoyen et traite une demande en sa présence pour exercer un contrôle sur sa décision;
3. Un élu exige du fonctionnaire la délivrance d’un permis;
4. Un élu exige le retrait ou l’annulation d’un constat d’infraction;
5. Un maire usurpe les fonctions du DG pour gérer la municipalité;
6. Une majorité au conseil prend le contrôle de la gestion en créant des comités avec des pouvoirs décisionnels (pouvoirs que les comités ne détiennent normalement pas).

Pour éviter l’ingérence, il faut comprendre les rôles et les responsabilités des élus et des gestionnaires, principalement du DG. Le Code municipal et la Loi sur les cités et villes encadrent l’exercice des pouvoirs d’une municipalité et fixent les balises entre les pouvoirs et les responsabilités du conseil municipal, du maire et des fonctionnaires.

Le rôle des élus en vertu de la loi

Le conseil municipal est le représentant de la municipalité (art. 79 CM et 47 LCV). Toutefois, individuellement, les conseillers ont un rôle limité. Ils ne prennent des décisions que collectivement, lors des séances du conseil¹. Pour le reste, ils n’ont aucun pouvoir. Ils peuvent toutefois être mandatés pour représenter la municipalité sur des organismes ou des comités. Mais là encore, cela ne leur donne aucun pouvoir individuel.

Le maire joue un rôle plus important. Il exerce le droit de surveillance, d’investigation et de contrôle sur les affaires et les fonctionnaires de la municipalité (art. 142 (1) CM et 52 LCV). Il voit à ce que les revenus soient perçus et dépensés conformément à la loi. Il veille à l’application fidèle et impartiale des règlements et des résolutions. Mais ses attributions ne lui confèrent aucun pouvoir décisionnel liant la municipalité; il ne peut engager celle-ci sans l’accord de la majorité des membres du conseil², sauf lorsqu’il exerce le pouvoir d’effectuer une dépense et de passer des contrats dans les cas de force majeure de nature à mettre en danger la population ou à détériorer les équipements municipaux (art. 937 CM et 573.2 LCV).

Malgré ses pouvoirs plus étendus, le maire ne peut faire de l’ingérence ni usurper les fonctions d’un employé. Par exemple, il ne peut exercer les attributions que la loi confie au DG, au secrétaire-trésorier, au greffier, au trésorier ou au fonctionnaire désigné pour la délivrance des permis.

Son rôle n’est pas de diriger les activités de la municipalité ni de planifier le travail. Il n’est pas un exécutant. Dans l’affaire Alain c. 3104-2955 Québec inc.³, le juge Allard écrivait ce qui suit :

• 
  « [46] Le maire, en intervenant suite à une plainte d’un citoyen relativement à l’utilisation du gravier de l’assiette du chemin et dans l’application du règlement, ne s’est pas mêlé de ses affaires.
  
  [47] La preuve révèle qu’il a maintenu une administration centralisée entre ses mains. Il incarnait le pouvoir municipal. […]
  
  [48] Agissant comme il l’a fait, il s’est mis dans la position d’un exécutant alors que son devoir est de veiller à l’exécution des décisions municipales. Comment peut-il alors exercer son droit de surveillance sur ce qui se passe dans les affaires de la municipalité ? Comment peut-il avoir l’indépendance pour investiguer les plaintes des citoyens ? Comment peut-il exercer un contrôle lorsqu’il est amené à mettre en oeuvre le pouvoir général du premier magistrat, surtout en cas de force majeure ? Dans certaines circonstances, il doit agir comme primus inter pares. Il doit être au-dessus de la mêlée. En l’espèce, il s’est assis dans la chaise du secrétaire-trésorier et de l’inspecteur municipal.
  
  [49] Il suffit de lire les mises en demeure, les avis d’excavation répétés et de voir qu’il les signe lui-même, comme s’il était en charge de l’exécution du règlement.
  
  [59] On sait aussi qu’il a écrit des mises en demeure comportant des avis et des échéances.
  
  [60] Pourtant le seul pouvoir de sommation que détient le maire c’est celui prévu au titre des sessions des conseils, aux articles 158 et 159 du Code municipal pour exercer son rôle de gardien de l’ordre lors des séances publiques.
  
  [61] Il appartient aux fonctionnaires de la municipalité d’être le bras séculier pour mettre en oeuvre les décisions municipales adoptées par résolution ou règlement. »
   

Par ailleurs, contrairement aux autres élus, le maire peut engager des dépenses de représentation dans l’exercice de ses fonctions, sans l’autorisation préalable du conseil (art. 25 de la Loi sur le traitement des élus municipaux). Implicitement, le maire est le représentant officiel de la municipalité entre deux séances du conseil. Mais rappelons-le : ce statut ne lui permet pas de prendre des décisions liant la municipalité; ses promesses à des tiers ne créent aucun droit⁴.

Par ailleurs, soulignons que seul un fonctionnaire peut se voir déléguer par le conseil le pouvoir d’autoriser une dépense et de passer un contrat (art. 961.1 CM et 477.2 LCV). Un maire ou un autre élu ne peuvent le faire. Un élu ne devrait jamais utiliser une carte de crédit de la municipalité pour engager une dépense, car il exercerait alors le pouvoir d’autoriser une dépense ou de passer un contrat, ce que la loi ne lui permet pas.

Le rôle et les attributs du directeur général (DG)

Le DG est le fonctionnaire principal de la municipalité (art. 210 CM et 113 LCV). Ses principales responsabilités portent sur l’administration de celle-ci : il planifie, organise, dirige et contrôle les activités menées par les autres fonctionnaires ou employés (art. 211 CM et 114 LCV). Il est en quelque sorte la courroie de transmission entre les autres fonctionnaires et le conseil, un rempart contre l’ingérence et l’exercice arbitraire des pouvoirs d’un maire.

Dans les villes, le DG a des responsabilités plus nombreuses que celui d’une municipalité régie par le Code municipal (2e alinéa de l’art. 113 LCV et par. 2 et 5 à 8 de l’art. 114.1 LCV). Mais le DG de cette dernière peut se voir accorder les mêmes pouvoirs et responsabilités par règlement du conseil (art. 212.1 CM).

Le DG relève du conseil et non du maire. Si leurs rôles peuvent, dans la vie de tous les jours, entrer en conflit, le DG ne peut agir comme s’il était l’instrument du maire. Il doit s’ériger contre l’ingérence de ce dernier :

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  « [98] Interrogé sur les raisons qui ont fait qu’il n’a pas lui-même pris l’initiative de contacter l’UPAC comme le recommande SIRCO, monsieur Larose témoigne que «c’est un dossier politique» et que le maire «c’est le big boss», «c’est le maire qui est en autorité» et celui-ci lui a dit qu’il allait s’occuper de ce dossier-là.
  
  [100] […] la surprenante façon de gérer la recommandation de SIRCO […] met en lumière la compréhension de monsieur Larose de la relation de pouvoir entre le maire et le DG : il ne peut envisager de contredire le maire dont il se voit l’instrument.
  
  [101] Cette approche se révèle aussi dans une série d’autres événements de moindre envergure, notamment :
  
  • Le DG tolère la pratique du maire qui convoque directement des directeurs de service à son bureau sans même l’en aviser.
  
  […]
  
  • Dans le cadre d’un échange de courriels avec un conseiller municipal de l’opposition, il écrit que l’article 52 de la LCV « confirme que le maire d’une ville a tous les pouvoirs », ce qui est inexact.
  
  [102] Or, l’un des rôles fondamentaux du DG est d’être un rempart entre le politique et l’administration. Il est redevable au conseil, pas au maire. […]
  
  [103] Certes, la relation entre le maire et le DG porte dans sa nature même une source de conflits. Il n’est pas rare, surtout dans de petites organisations, que le maire se comporte comme s’il était «le big boss» selon l’expression utilisée par monsieur Larose. C’est pour cette raison (en partie du moins) que le législateur a érigé la protection législative des cadres municipaux⁵. »
   

Dans une autre affaire, la Cour supérieure blâme un DG pour ses agissements à l’encontre de ses responsabilités prévues à la loi :

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  « [51] Le contexte dans lequel monsieur Lacroix a posé ces gestes […] est important. [Le] maire nouvellement élu, Jean-Claude Gingras, s’arroge des pouvoirs dont il n’est pas investi et pose des gestes que la Loi ne lui permet pas à l’égard d’une multitude de sujets, et ce, sans égard aux conséquences que sa conduite quasi dictatoriale aura sur les employés de la municipalité. […]
  
  [52] […] Lacroix choisit alors son camp, celui du maire, par opposition à celui des autres membres du conseil municipal, des employés et de la municipalité elle-même. […]
  
  [53] Chacun des blâmes retenus relativement au comportement de monsieur Lacroix doit être analysé à la lumière de l’article 114 de la Loi qui prévoit que le DG est responsable de l’administration de la municipalité sous l’autorité du conseil (et non du maire) et qu’à cette fin, il planifie, organise, dirige et contrôle les activités de la municipalité. [Le] DG devait agir tel que la Loi l’oblige à le faire, c’est-à-dire comme interface entre le pouvoir politique et le personnel administratif qu’il gère et dirige.
  
  [54] Puisque l’ingérence des élus, dont celle du maire, dans les activités administratives de la Ville est interdite, les demandes du maire aux directeurs de service auraient nécessairement dû être adressées à monsieur Lacroix, en sa qualité de DG. C’est à lui qu’incombait la responsabilité de les acheminer aux directeurs de service.
  
  [55] […] Monsieur Lacroix devait expliquer au maire les limites de ses pouvoirs et défendre ses employés face aux ingérences de ce dernier.
  
  [59] La Commission conclut aussi que monsieur Lacroix, en appui au maire qui tente de trouver des éléments pouvant justifier un bris de confiance de certains de ses employés, […] a octroyé des mandats à des entreprises de surveillance et d’enquête afin qu’elles exécutent des fouilles sur les ordinateurs d’employés et vérifient les données de leurs téléphones cellulaires. Or, non seulement monsieur Lacroix n’a-t-il pas empêché le maire d’agir, […] mais c’est lui-même qui a donné ces mandats aux entreprises de surveillance.
  
  [66] À la demande du maire qui s’oppose à la tenue de procès intentés par le service de la police de la Ville à la Cour municipale contre des motards, monsieur Lacroix fait avorter ces procès en mettant fin au mandat préalablement donné à l’expert qui devait y présenter la preuve pertinente pour la poursuite.
  
  [67] La Commission conclut que monsieur Lacroix a alors «collaboré à saborder la séance de cour municipale lors de laquelle tous les dossiers pour silencieux non conformes devaient être entendus». Elle n’accorde d’ailleurs aucune crédibilité au témoignage de monsieur Lacroix […], concluant qu’il a plutôt volontairement voulu appuyer la volonté du maire de donner plus de chances aux défendeurs de gagner leurs contestations, agissant ainsi «au détriment des intérêts de la Ville»⁶. »
   

Le défaut de jouer ce rôle de rempart est un motif de destitution⁷. Comme on peut le voir, l’ingérence peut même se retourner contre le directeur général qui la tolère.

Article publié dans  le SCRIBE, le magazine officiel de l'Association des directeurs municipaux du Québec (ADMQ), en novembre 2021