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La Commission
16 janvier 2023
La Commission

Un membre du conseil avisé n'utilise pas de carte de crédit de la municipalité

Incompatible avec la loi

Auteur : Me Naomi Gunst, avocate à la Direction des enquêtes et des poursuites en intégrité publique (DEPIM) de la Commission municipale du Québec

Au cours des dernières années, la Commission municipale du Québec (ci-après « la Commission ») a constaté, dans le cadre d’interventions qu’elle a menées, qu’une carte de crédit de la municipalité était parfois utilisée par des membres du conseil municipal dans certaines municipalités. Même si l’utilisation d’une carte de crédit peut sembler utile dans certaines circonstances, l’utilisation de ce mode de paiement par des élus municipaux entraîne des irrégularités, irrégularités qui ont notamment été soulevées par la Commission dans les récents rapports rendus publics et qui concernaient les municipalités de Sainte-Monique1 et du village de Godbout2. Indépendamment de données sur l’étendue de cette pratique dans les municipalités, il convient de revenir sur le cadre légal du pouvoir de dépenser des élus municipaux en lien avec cette pratique.

Étant appelé à administrer le bien d’autrui, le conseil d’une municipalité est d’emblée le seul à être investi des pouvoirs de dépenser et de contracter au nom de la municipalité. Comme le souligne la Cour supérieure, « le conseil municipal agit en tant que fiduciaire de l’argent des citoyens et doit l’administrer avec le plus grand soin3 ».

C’est dans ce cadre que différentes lois assujettissent le conseil municipal à d’importantes obligations visant à assurer la saine gestion de la municipalité et à mettre en place un système d’autorisation et de contrôle des dépenses. Ainsi en est-il, par exemple, en matière contractuelle4 et en matière de remboursement des dépenses engagées par les élus municipaux5.

De façon générale, aucune disposition ne permet à un membre du conseil municipal de poser un acte qui entraîne une dépense pour la municipalité, à moins d’y être préalablement autorisé par résolution et de dépenser en conséquence un montant n’excédant pas celui fixé, comme le prévoit la Loi sur le traitement des élus municipaux (LTEM)6.

Quant au maire d’une municipalité, la LTEM prévoit, de façon générale, la possibilité de poser un acte dont découle une dépense pour la municipalité sans autorisation, dans la mesure où il agit dans l’exercice de ses fonctions7 et respecte les dispositions applicables à la LTEM.

Le terme exercice de ses fonctions doit s’interpréter selon les fonctions attribuées au maire par la loi. Plus précisément, le maire détient un droit général « de surveillance, d’investigation et de contrôle sur les affaires et les officiers de la municipalité8 », ainsi que le pouvoir d'agir dans un cas de force majeure.9 Il peut donc poser un acte dont découle une dépense pour la municipalité dans l’exercice de ses fonctions. A contrario, lorsqu’il excède les limites de ses responsabilités légales, en effectuant par exemple des tâches administratives, il ne peut poser un acte dont découle une dépense pour la municipalité.

Dans l’affaire Belzile10, la Commission s’est prononcée sur l’utilisation de la carte de crédit de la Municipalité par le maire. Elle explique qu’en utilisant ce mode de paiement, le maire utilise les ressources financières de la Municipalité et que, ce faisant, « il ne pouvait être dans l’exercice de ses fonctions, car payer avec une carte de crédit, c’est autoriser ou faire une dépense engageant les crédits de la Municipalité, un pouvoir qui appartient au conseil municipal »11. Or, la Commission rappelle que ce pouvoir de dépenser ne peut être délégué qu’à un employé ou à un fonctionnaire de la municipalité en vertu de l’article 961.1 du Code municipal du Québec.

De même, dans l’affaire R. c. Gingras12, la Cour supérieure explique que, sauf exception, le maire ne possède aucun pouvoir de contracter directement avec un tiers au nom de la municipalité. À cet effet, elle indique que l’article 52 de la Loi sur les cités et villes « […] n’accorde pas au maire un quelconque pouvoir de dépenser ou de conclure un contrat, sauf exception13 ».

Outre la question de la capacité de contracter et de dépenser, il faut rappeler que l’utilisation d’une carte de crédit implique, dès que la transaction est effectuée, la réalisation d’une dépense directe pour le compte de la municipalité. Ainsi, par l’utilisation d’une carte de crédit, la municipalité est mise devant le fait accompli, liée contractuellement par la transaction faite par l’élu municipal, sans qu’une analyse de la pertinence de la dépense effectuée, du montant de la dépense et de la conformité de celle-ci aux besoins municipaux ait été effectuée par le conseil.

Si le maire d’une municipalité peut être dispensé d’autorisation pour engager une dépense pour le compte de la municipalité dans l’exercice de ses fonctions, il ne peut néanmoins se soustraire à son obligation de présenter « un état appuyé de toute pièce justificative » dans la mesure où il désire obtenir le remboursement de la dépense14.

Or, l’utilisation d’une carte de crédit par un élu municipal prive le conseil de sa responsabilité de statuer précisément sur une dépense, car elle n’est généralement approuvée que par le paiement des comptes créditeurs. Les pièces justificatives sont alors souvent manquantes.

Mentionnons également que le paiement par carte de crédit implique l’utilisation directe des fonds municipaux. Ainsi, ce mode de paiement par les élus municipaux rend en pratique inapplicable l’article 26 de la LTEM en ce que la notion de remboursement des dépenses effectuées est annihilée.

Finalement, l’utilisation de la carte de crédit par un élu municipal pourrait soulever la question de l’intérêt pécuniaire particulier d’un élu et de son intérêt dans un contrat au sens de la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités15. Cette question a d’ailleurs été abordée dans l’affaire Teasdale-Lachapelle c. Pellerin16, dans laquelle il était justement question de contrats de crédit et de dépenses faites à l’encontre de la LTEM. La Cour supérieure a conclu que l’élu en question avait un intérêt dans les contrats de crédit.

En somme, à l’instar des interventions récentes ayant conclu que le geste posé en la matière allait à l’encontre d’une saine gestion financière et constituait un cas de mauvaise gestion, la Commission rappelle qu’un élu municipal ne devrait pas utiliser une carte de crédit. Son utilisation est incompatible avec la LTEM, risque de priver le conseil de sa capacité et de sa responsabilité de statuer sur une dépense et peut mener à la commission d’actes répréhensibles ou à des manquements déontologiques, selon le cas. 

Article paru dans Québec municipal, en janvier 2023

_____________________________________________________________________________________________

[1] Commission municipale du Québec, rapport intitulé Conclusions et recommandations à la suite d’une divulgation d’actes répréhensibles à l’égard de la Municipalité de Sainte-Monique, 5 décembre 2022.

[2] Commission municipale du Québec, rapport intitulé Conclusions et recommandations à la suite d’une divulgation d’actes répréhensibles à l’égard de la Municipalité du village de Godbout, 5 décembre 2022.

[3] Parenteau c. Bourbonnais, [2006] R.J.Q. 1696 (C.S.), infirmée pour d’autres motifs par Bourbonnais c. Parenteau, [2008] R.J.Q. 104 (C.A.).

[4] Art. 935 et suivants du Code municipal du Québec, RLRQ, c. C -27.1.

[5] Loi sur le traitement des élus municipaux, RLRQ, c. T -11.001.

[6] Ibid., art. 25, alinéa 1.

[7] Ibid., art. 25, alinéa 2.

[8] Art. 142 du Code municipal du Québec, RLRQ, c. C -27.1. Cet article correspond à l’article 52 de la Loi sur les cités et villes, RLRQ, c. C -19.

[9] Art.  937 du Code municipal du Québec, RLRQ, chapitre C-27.1. Cet article correspond à l’article 573.2 de la Loi sur les cités et villes, RLRQ, c. C -19.

[10] (Re) Demande d’enquête en éthique et déontologie concernant l’élu Jean-Marc Belzile, CMQ-67681-001, 10 septembre 2021.

[11] Ibid., paragraphe 115.

[12] 2020 QCCS 748.

[13] Ibid., paragraphe 48.

[14] Art. 26 de la LTEM.

[15] RLRQ, c. E-2.2, art. 303 et 304.

[16] 1998 CanLII 11227 (QC CS).

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À la suite des modifications apportées à l'immeuble, par exemple, une construction, un agrandissement ou un changement de propriétaire, la municipalité expédie un avis de modification du rôle au propriétaire ou à l'occupant inscrit au rôle d'évaluation. La municipalité informe ainsi le propriétaire ou l'occupant des changements qu'elle a apportés au rôle. On pourra notamment lire sur l'avis le nom du nouveau propriétaire ou la nouvelle valeur de l'immeuble à la suite d'une construction.

Le ministre de la Justice tient le Registre des commissaires à l’assermentation, dans lequel figure le nom des personnes qu’il a désignées pour faire prêter serment. Vous pouvez consulter le registre des commissaires à l'assermentation à l'adresse suivante : assermentation.justice.gouv.qc.ca

Services Québec offre le service d’assermentation dans plusieurs de ses bureaux. Pour plus d’information, vous pouvez consulter le site gouv.qc.ca/portail/quebec/servicesquebec

Il est obligatoire de vous faire assermenter, sinon votre demande sera incomplète.

La seule personne qui peut demander l’exemption des taxes municipales est celle qui paie les taxes directement à la municipalité.

Le compte de taxes de la municipalité doit être au nom de votre organisme. Si le compte de taxes est au nom d’une autre personne, vous ne pouvez pas demander d’exemption de taxes.

Activité ponctuelle qui permet de prévenir, d’identifier et parfois de corriger les situations de dépassement ou de mauvaise utilisation des ressources financières. Ce contrôle est appliqué principalement au moment de l’autorisation de la dépense et au moment de l’autorisation du paiement.

Crédits déterminés en soustrayant de l’ensemble des crédits votés les dépenses payées et à payer de même que les dépenses engagées.

Est la date de délivrance de vos lettres patentes ou de votre acte constitutif. Cette information se trouve généralement sur la page titre ou la dernière page de vos premières lettres patentes ou de votre premier acte constitutif. 

Procédure judiciaire utilisée par la Direction du contentieux et des enquêtes de la Commission, le Procureur général du Québec, la municipalité ou un citoyen pour saisir un juge de la Cour supérieure d’une demande visant à faire déclarer un élu municipal incapable provisoirement d’exercer toute fonction liée à sa charge.

Le formulaire doit être signé par un dirigeant de l'organisme.

Seul un dirigeant de l’organisme peut faire la déclaration sous serment prévue au formulaire.

On entend par dirigeant, un membre du conseil d'administration ou une personne occupant une fonction telle que : président, vice-président, secrétaire, trésorier, directeur ou directeur général.

L'immeuble est composé du terrain et des bâtiments qui s'y trouvent. Les personnes habilitées à faire prêter serment sont :
•    Les commissaires à l'assermentation
•    Les greffiers d'une cour de justice et leur adjoint
•    Les avocats et les notaires
•    Les maires, les greffiers ou les secrétaires-trésoriers de toutes les municipalités, mais uniquement dans les limites de leur municipalité
•    Le secrétaire général, les secrétaires généraux adjoints et les secrétaires adjoints de l'Assemblée nationale
•    Les juges de paix

Si vous recevez un compte de votre propriétaire, vous ne pouvez pas demander l’exemption. Ce compte n’est pas un vrai compte de taxes envoyé par la municipalité.

C’est souvent une condition du bail commercial que vous avez signé. La Commission ne peut pas vous exempter d’une condition prévue dans votre bail.

Un immeuble dont le propriétaire est l’État, le gouvernement du Canada, une institution religieuse, une municipalité, une commission scolaire, un collège, une université, un hôpital, un CLSC ou un autre établissement public est automatiquement exempté du paiement des taxes par la Loi sur la fiscalité municipale (article 204 de la LFM). Cependant si cet immeuble est occupé par un OBNL, l'immeuble redevient imposable et il est inscrit au nom de l’OBNL au rôle d’évaluation foncière de la municipalité. L'OBNL doit payer les taxes directement à la municipalité, comme s’il était propriétaire de l’immeuble. L’OBNL doit inscrire la date de son dernier bail. S’il n’y a pas de bail, l’OBNL doit inscrire la date où il a emménagé dans l’immeuble.

Vous devez être un organisme à but non lucratif (OBNL) pour demander une exemption de taxes à la Commission. L’OBNL est créé en application d’une loi. Il a sa propre existence en tant qu’organisme. Un individu ne peut pas demander d’exemption de taxes à la Commission.

Les statuts constitutifs (lettres patentes ou autres) prouvent que l’OBNL a son existence propre. Ils prouvent aussi le but non lucratif. L’OBNL ne doit pas permettre aux membres de faire des profits (remise en argent, ristourne, avantage financier, gain en capital, etc.).

Le NEQ (numéro d’enregistrement au Registre des entreprises prouve que l’OBNL existe présentement. Un OBNL dont l'immatriculation est radiée au Registre des entreprises du Québec ne peut pas demander d'exemption de taxes.

Vous pouvez consulter gratuitement le Registre des entreprises du Québec pour vérifier l’existence de l’OBNL et la loi qui a permis sa création.

Une personne habile à voter est une personne majeure, de citoyenneté canadienne, qui n'est pas en curatelle, qui n'est pas frappée d'aucune incapacité de voter et qui remplit une des deux conditions suivantes :

- Est domiciliée sur le territoire de la municipalité depuis au moins six mois

ou

- Est depuis au moins 12 mois propriétaire d'un immeuble ou l'occupant d'un établissement d'entreprise situé sur le territoire de la municipalité

Un organisme à but non lucratif qui est titulaire d'un droit de propriété. Le propriétaire possède un document (généralement un acte de vente) qui constate la propriété de l'immeuble.

Ces documents prouvent que l’organisme est constitué en personne morale à but non lucratif. Les statuts constitutifs sont différents selon la loi qui régit l’organisme :

Les organismes à but non lucratif sont souvent constitués par lettres patentes sous la Partie III de la Loi sur les compagnies du Québec ou par certificat sous la Loi canadienne sur les organismes à but non lucratif.

Les coopératives sont constituées par des statuts de coopérative en vertu de la Loi sur les coopératives.

D'autres organismes sont constitués en vertu d'une loi privée, par exemple les Chevaliers de Colomb et la Société Saint-Vincent-de-Paul. Ces organismes ont un certificat attestant leur constitution.

Documents égarés ou détruits

Vous pouvez généralement en obtenir un exemplaire en vous adressant à l'autorité qui vous les a délivrés. Il s'agit dans la plupart des cas du Registre des entreprises du Québec.

Activité en continu qui permet d’être vigilant quant à l'utilisation des crédits disponibles. Cette activité est réalisée durant tout le cycle budgétaire et s'appuie sur l’existence de mécanismes d’analyse et de reddition de comptes.

Taxe imposée par une municipalité aux établissements d’entreprise. Le compte de taxes envoyé par un propriétaire au locataire qui doit assumer les taxes municipales en raison d’un bail commercial n’est pas une taxe d’affaires.

Taxes imposées par une municipalité à la personne au nom de qui l’unité d’évaluation est inscrite au rôle d’évaluation foncière.

Les taxes foncières et la taxe d’affaires sont des taxes municipales.